교사는 학생들이 학교에서 마주하는 가장 직접적이고 핵심적인 교육자원이며, 교육의 질과 형평성을 좌우하는 핵심적 요인이다. 교육인적자원이 지역이나 학교에 따라 편중되지 않도록 하는 것은 교육에서의 형평성 확보를 위한 필수 과제라고 볼 수 있는데, 이를 위해 우리나라에서는 교원순환전보제도를 운영하고 있다.

하지만 순환전보제도의 운영에도 불구하고, 최근 우리나라에서 특정 특성을 가진 교사들이 특정 지역이나 학교에 집중되는 ‘교사 쏠림현상(teacher sorting)’이 관찰된다는 연구 결과가 보고되고 있다. 예컨대 교직 경력이 높은 교사는 생활 여건이 좋은 지역에 집중되고, 신규 교사나 저경력 교사는 상대적으로 근무 여건이 어려운 지역이나 학교에 배치된다는 것이다.

각 시도교육청은 이러한 문제를 완화하기 위해 다양한 정책을 시행해 왔다. 전산 배정을 통해 공정한 전보제도를 운영하고자 하였으며, 신규 교사의 분산 배치 정책, 특정 지역 근속 상한 설정 등의 세부 규정을 통해 교사 쏠림을 예방하고자 노력하였다. 그러나 이러한 정책이 실제로 교사 쏠림현상 완화로 이어졌는지에 대해서는 충분한 논의가 이루어지지 않은 측면이 있다.

이에 본 고에서는 전국 단위의 교육통계 자료를 활용한 분석 결과를 통해 지난 10년 동안 교사 쏠림현상이 어떻게 변화했는지 살펴보고자 한다. 특히 교사 쏠림현상을 ① 교육지원청 간, ② 학교 간으로 구분하여 분석을 시도하였으며, 이를 통해 교사 배치의 불균형이 어떠한 양상으로 나타나는지를 종합적으로 파악하고자 하였다.

지난 10년간 교사 쏠림현상의 주요 양상
한국교육개발원 교육통계센터의 2014년과 2024년 유·초·중등 교육통계 자료를 활용하여 분석을 수행하였다. 분석 대상은 국공립 초등학교와 중·고등학교 전체이며, 교사 특성을 나타내는 다양한 지표를 활용하여 교사 쏠림현상을 분석하였다. 분석은 초등·중등 학교급을 구분하여 실시하였으며, 크게 두 수준에서 이루어졌다.

첫째, 교육지원청 (지역) 간 차이를 분석하였다. 이는 같은 시도 안에서도 교육지원청에 따라 교사 특성에 얼마나 차이가 있는지를 파악하기 위한 것이다. 이를 위해 집단 간 차이 검정(t 검정, F 검정, Welch 검정)을 활용하였다.

둘째, 학교 간 차이를 분석하였다. 각 시도교육청 내 학교 단위에서 교사 구성에 차이가 있는지를 확인하기 위해 지니계수(Gini coefficient)를 산출하였다. 분석에 활용된 주요 지표는 교사 쏠림현상을 분석한 선행연구를 근거로 선정하였으며, 구체적으로는 다음과 같다.

● 교육지원청 간 교사 쏠림현상
분석 결과, 대부분의 시도에서 교육지원청 간 교사 특성의 차이가 지난 10년 동안 지속된 것으로 나타났다. 이는 전보제도 등 다양한 정책적 노력에도 불구하고 지역 간 교사 분포의 불균형이 크게 해소되지 않았음을 의미한다. 여기서는 서울·충북·전남·부산의 사례를 소개한다.

먼저 서울에서는 신규 교사 비율을 제외한 6개 지표에서 11개 교육지원청 간 차이가 초등·중등 모든 학교급에서 유의하게 나타났으며, 그 차이는 지난 10년간 지속되었다. 이러한 차이는 교육지원청별 세부 지표를 통해서도 확인할 수 있다. 교통 접근성이 좋고 생활 인프라가 잘 갖추어진 특정 지역은 저경력 교사와 기간제 교사 비율이 상대적으로 낮게 나타났으며, 교사의 업무 강도나 심리적 부담이 큰 특정 지역에서는 해당 비율이 상대적으로 높게 나타났다.

충청북도의 경우에도 대부분의 지표에서 10개 교육지원청 간 차이가 지난 10년간 지속되었다. 초등·중등 학교급 모두 기간제 교사 비율과 관련된 교사 쏠림은 10년 전에는 존재하지 않다가 최근 형성된 양상을 나타냈다. 초등 신규교사 비율 지표에 대한 교사 쏠림은 10년 전에는 교육지원청 간 차이가 존재하였지만, 최근에는 완화된 것으로 나타났다.

전라남도의 경우 역시 대부분의 지표에서 22개 교육지원청 간 차이가 지난 10년간 유지되었다. 기간제 교사 비율 지표는 초·중등 모두 최근 그 차이가 형성되었고, 중등 석사학위 이상 비율 지표는 최근 완화된 양상을 나타냈다. 특정 교육지원청에서는 1급 정교사 비율이 높고 남교사 비율이 낮은 특성이 나타났는데, 해당 지역은 광주광역시와 인접해 광주 생활권을 유지할 수 있는 지역으로 분류된다.

부산의 경우에는 다른 지역에 비해 일부 지표에서 지역 간 차이가 최근 완화되는 양상이 관찰되었다. 그러나 교직경력과 같은 핵심 지표에서는 여전히 교육지원청 간 차이가 유지되고 있는 것으로 나타났다. 

이러한 분석 결과는 교사 쏠림현상이 특정 지역에만 국한된 문제가 아니라 전국적으로 나타나는 구조적 현상임을 보여준다.

● 학교 간 교사 쏠림현상
학교 수준에서도 일부 지표에서 교사 분포의 불균형이 나타났다. 특히 신규 교사, 저경력 교사, 기간제 교사 비율에서 학교 간 격차가 비교적 크게 나타났다.

서울의 경우 초등학교에서 신규 교사와 기간제 교사 비율의 학교 간 격차가 지속되었으며 실제로 신규 교사 비율이나 기간제 교사 비율이 상대적으로 높게 나타나는 학교가 존재하였다. 충북과 전남에서는 특히 초등에서 신규 교사뿐 아니라 저경력 교사와 기간제 교사 비율에서도 학교 간 불평등 수준이 높게 나타났다. 부산에서는 신규 교사 비율에서 초·중등 학교 간 격차가 지속되었으며, 일부 지표에서는 최근 격차가 완화되는 양상도 확인되었다.

종합적으로 볼 때, 학교 간 교사 쏠림현상은 교육지원청 간 차이보다 상대적으로 제한적인 것으로 나타났다. 그러나 실제 교육 현장에서는 교육지원청 간 쏠림보다 학교 간 교사 쏠림을 더욱 직접적으로 체감할 수 있다는 점에서, 학교 간 쏠림현상 또한 눈여겨볼 필요가 있다.

분석 결과를 종합하면 우리나라 교사 쏠림현상은 다음과 같은 특징을 나타낸다.

첫째, 교육지원청 간 교사 쏠림현상이 장기간 지속되고 있다. 전보제도와 다양한 정책적 노력에도 불구하고 지난 10년 동안 지역 간 교사 분포의 차이는 크게 개선되지 않았다.

둘째, 고경력 교사는 생활 여건이 좋은 지역에 집중되는 경향이 나타났다. 교통, 주거환경, 교육 인프라 등 정주 여건이 좋은 지역일수록 고경력 교사가 많이 근무하는 경향이 확인되었다.

셋째, 신규 교사와 저경력 교사는 상대적으로 근무 여건이 어려운 지역이나 학교에 배치되는 경향이 나타났다. 특히 신설학교나 학생 수가 많은 지역, 또는 업무 부담이 높은 지역에 신규교사가 집중되는 사례가 확인되었다.

넷째, 학교 간 격차는 주로 신규 교사, 저경력 교사, 기간제 교사 비율에서 나타났다. 이러한 지표들은 학교 현장에서 교사 쏠림현상을 체감하게 만드는 지표로 인식될 수 있다.

교사 쏠림 완화를 위한 3대 대응 과제
분석 결과를 바탕으로 교사 쏠림현상 완화를 위한 대응 과제를 다음과 같이 제시하고자 한다.

먼저 교육인적자원 배분의 형평성을 강화할 필요가 있다. 현재의 전보 점수 산정 방식은 경력 중심으로 운영되고 있어 고경력 교사의 선호 지역 집중을 유발할 수 있다. 일정 주기에 더해 직전 근무지를 고려하는 순환·주기형 전보 방식을 도입하는 등 전보시스템을 보다 체계적으로 개선할 필요가 있다.

둘째, 지역의 정주 여건과 근무 환경을 개선할 필요가 있다. 교사 쏠림현상의 중요한 원인 중 하나는 생활환경 요인이다. 주거 지원, 자녀교육 지원 등 현실적인 지원을 통해 지역 정주 여건을 개선할 필요가 있다. 또한 비선호 지역이나 학교에서 근무하는 교사에게 수업 시수 경감, 업무 지원, 추가 인력 배치 등 근무환경 개선 정책을 마련할 필요가 있다.

셋째, 교사의 전문성이 지역 간에 선순환될 수 있는 구조를 구축할 필요가 있다. 지역 연구년제, 지역 간 전문성 교류 프로그램 등을 통해 교사의 전문성이 특정 지역에만 집중되지 않고 다양한 지역에서 공유될 수 있도록 하는 정책적 노력이 요구된다.

지난 10년 동안 우리나라의 교사 쏠림현상은 일부 변화에도 불구하고 전반적으로 지역 간 차이가 지속되는 것으로 나타났다. 특히 교육지원청 간 교사 분포의 차이는 여전히 뚜렷하였으며, 학교 수준에서는 신규 교사와 저경력 교사 배치를 중심으로 격차가 나타났다. 교사 쏠림 완화를 위해서는 교원 인사 정책과 지역 여건 개선을 아우르는 종합적인 접근이 필요할 것이다.