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YS에서 윤석열까지, 유보통합 논의 변천사

유아교육과 보육의 통합, 즉 유보통합이 차기 정부에서 본격 추진될 전망이다. 윤석열 당선인의 핵심 교육공약이기도 하다. 유보통합이 처음 거론된 것은 김영삼 정부의 5.31 교육개혁에서부터다. 이후 역대 정부는 유보통합의 필요성을 인정하고 실현하는 데 많은 노력을 기울였으나 쟁점만 부각시켰을 뿐 성공에 이르지는 못했다.

 

유치원과 어린이집은 영유아를 대상으로 한다는 점에서 공통점이 크지만, 출발점·목표·지향점을 달리하면서 상이한 경로로 발전해 왔다. 이 같은 이원체제 속에 갈등과 반목을 거듭하면서 지난 수십 년을 지냈다. 하지만 이명박 정부에서 누리과정을 처음 도입하고, 이후 정부에서 본격적인 예산 지원이 이뤄지면서 유보통합의 여건은 한층 성숙해졌다.

 

유보통합은 영유아에게 양질의 교육과 보육서비스를 제공하기 위해 실현해야 할 과제이다. 동시에 유아 공교육체제 구축을 위한 필요조건이기도 하다.

 

이번 호는 지금까지 진행되어온 유보통합의 역사와 현황을 살펴보고 유아교육계와 보육계의 입장을 들어본다. 또 유보통합을 이루기 위해 극복해야 할 과제는 무엇인지, 그리고 그 방법론은 어떻게 전개하는 것이 바람직한 것인지 전문가들의 의견을 모아본다. 이와 더불어 유아 공교육화를 위한 추진방안도 함께 모색해 본다.

 

새 정부 출범을 맞이하여 유아교육계의 오랜 과제인 유보통합이 다시금 수면 위로 올라오고 있다. 유보통합은 유아교육과 보육의 통합을 의미하는 용어로써, 교육에 중점을 두어 온 유치원과 돌봄에 중점을 두어 온 어린이집(보육시설)으로 이원화된 서비스 기능을 일원화하자는 것이다. 어린 영·유아에게 교육과 돌봄이 분리될 수 없으므로 유치원과 어린이집으로 이원화된 서비스 기능, 관리부처 및 행정체계, 법적 근거 및 규제환경, 재원, 교사자격 및 양성체계 등 이원화에 따른 문제점 해소를 위한 통합 논의를 수십 년째이어오고 있다. 그러나 정부 부처 간의 알력, 이해관계자들 간의 대립, 학제와 법적 문제 등으로 지금까지 논쟁만 무성하였고 미완의 과제로 이어져 왔다.

 

특히 박근혜 정부에서 국정과제로 추진되었던 유보통합이 용두사미로 끝나고, 문재인 정부의 인수위원회 격인 국정기획위원회에서는 유보통합을 위한 끝장토론까지 개최하였으나(2017.6.11.) 결론을 내지 못하고 종료하였다. 이후 문재인 정부에서는 유보통합이 더 이상 언급조차 되지 않았고 심연 속으로 가라앉았다. 이제 윤석열 대통령 당선인의 교육분야 공약으로 유보통합이 다시금 주목을 받고 있다.

 

 

문민정부: 1997년 유아교육의 공교육체제 확립 방안

1993년 2월 25일 임기를 시작한 김영삼 대통령의 문민정부에서는 4차에 걸친 교육개혁안에 ‘만 5세아 무상 유아교육’과 ‘유아학교체제로의 공교육화 방안’을 제시하였다. 대통령자문 교육개혁위원회는 1997년 6월 ‘‘유아교육 공교육체제 확립방안’을 발표하였다. 핵심내용은 3세 이상 초등학교 취학 전 유아에 대한 교육과 보호서비스를 통합하는 유아학교체제를 구축하여 유아교육을 공교육체제 안에 포함하는 것과 초등학교 취학 직전 연령인 만 5세 유아들에게 최소한 1년의 유아교육을 무상으로 제공하는 것이었다. 유아학교 중심의 유아교육·보육체제 개편을 위한 법적 토대는 「유아교육법」 제정을 통해 마련하고자 하였다. 이에 1997년 11월에 유치원과 보육시설을 유아학교로 통합하고 만 3~5세는 유아학교에서 교육하며, 만 5세 유아부터 무상교육을 단계적으로 실시한다는 내용의 「유아교육법안」이 발의되었으나 보육계와 학원계의 반대로 본회의 상정에 실패하여 폐기되었다.

 

유치원과 어린이집으로 이원화된 유아교육과 보육체제를 유아학교체제로 전환하여 교육과 보호서비스를 일원화하려는 이러한 노력은 이해관계자들 간의 갈등과 대립, 주무 부처인 교육부와 보건복지부의 견해 차이로 결국 무산되었다. 유아교육계와 교육부는 유아학교 중심의 체제 개편에 찬성했다. 반면 보육계와 보건복지부는 유치원과 보육시설의 통합은 상호기능을 부정하고 혼란을 주는 방안이라고 반대하며 이원체제의 유지를 주장하였다. 보육계 입장에서 만 3~5세 유아학교체제는 0~만 5세까지 영유아를 대상으로 하는 보육서비스에서 ‘만 3~5세 유아를 떼어내고, 0~만 2세 영아만을 전담하는 것’이라며 반대 의사를 표명하였다.

 

국민의 정부: 2002년 유아교육·보육 발전기획단

1998년 2월 25일 출범한 김대중 대통령의 국민의 정부에서도 만 3세 이상 취학 전 유아를 대상으로 유치원과 어린이집의 이원화된 체제를 유아학교체제로 통합하려는 정책방향은 이어졌다. 1999년 9월에 「유아교육법안」이 2차로 발의되었고, 주된 내용은 만 3~5세 유아를 대상으로 교육부 관리 하의 유아학교체제로 전환하는 것이었다. 유아학교는 보호적 관점을 포함한 복지형 학교로 운영하고, 유치원과 보육시설 등 다양한 교육시설들이 유아학교로 전환할 수 있도록 하였다. 그러나 보육계와 보건복지부, 여성계의 반대로 본회의 상정에 실패하였고 제15대 국회 임기만료로 폐기되었다.

 

김대중 정부 집권 5년 차인 2002년 10월 제12차 인적자원개발회의에서 교육부 차관을 단장으로 10개 정부부처 실·국장을 위원으로 하는 ‘유아교육·보육 발전기획단’을 구성하고 정책연구를 추진하였다. 정책연구가 제안한 ‘영유아교육·보육 발전방안’ 중에서 ‘중앙부처의 영유아교육·보육 관리체제 정비’ 방안이 제시되었는데, ‘단일부처 통합 일원화체제’, ‘두 개 부처 간 연령별 이원화체제’, ‘두 개 부처 간 상호협력체제’의 세 가지 안이었다. 그러나 2002년 12월 19일에 제16대 대통령선거가 이어졌고, 집권 말기의 정책 추진동력이 없어진 상태라서 정책으로 확정되지 못하였다.

 

참여정부: 「유아교육법」 제정과 「영유아보육법」 전면 개정

2003년 2월 25일에 출범한 노무현 대통령의 참여정부에서는 2004년 1월 29일에 「유아교육법」 제정과 「영유아보육법」의 전면개정이 동시에 이루어지면서 유아교육과 보육의 이원화체제를 공고히 하는 결과를 가져왔다. 수차례 발의와 폐기를 반복해 왔던 「유아교육법안」은 보육계와 보건복지부의 반대에 따라 교육과 보호기능을 동시에 수행한다는 내용에서 ‘보호’를 삭제하고, ‘유아학교’라는 용어도 삭제하고 제정되었다. 유아학교체제로 유아교육과 보육을 일원화하려던 취지는 사라지고, 유아교육을 초·중등교육과 분리하여 별도의 법체계를 정립하는 것으로 만족하였다. 같은 날 전면 개정된 「영유아보육법」은 1991년 제정될 때 보육의 대상을 ‘보호자가 보호하기 어려운 영유아’로 제한하였던 것에서 ‘모든 영유아’로 확대하여 보편적 보육을 도입하고, 보육의 공공성을 강화하였다. 「유아교육법」에 근거한 유치원은 교육을, 「영유아보육법」에 근거한 어린이집은 보육을 목적으로 함을 명시하면서 교육과 보육의 법적·개념적 이원화체제를 보다 확고하게 하는 기반이 되었다.

 

참여정부에서는 2004년 6월에 보건복지부에서 관장하였던 보육업무를 여성부로 이관하였고, 여성가족부는(2005.6.23. 명칭 변경) 전면 개정된 「영유아보육법」에 근거하여 2007년 ‘표준보육과정’을 제정·고시하였다. 유치원은 1969년에 국가수준의 ‘유치원교육과정’이 최초로 제정되어 여러 차례 개정되어 온 것에 비해 보육시설은 뚜렷한 보육과정이 없었는데 국가수준의 ‘표준보육과정’이 제정된 것이다. 이에 따라 유치원은 ‘유치원교육과정’, 어린이집은 ‘표준보육과정’으로 운영하는 이원화가 확대되었다.

 

이명박 정부: 누리과정의 도입

2008년 2월 25일 임기를 시작한 이명박 정부는 보육업무를 여성가족부에서 다시 보건복지부로 이관하였고, 그동안 논의만 되어왔던 유보통합을 위한 실질적인 정부차원의 정책을 처음으로 실행하였다. 이명박 정부는 누리과정 정책을 도입함으로써 유보통합의 여러 요소 중에서 교육과정과 재원을 통합하였다는 점에서 의의가 있다. 정부는 2011년 5월 2일 ‘만 5세 공통과정’의 도입을 발표하였고, 이후 대국민 공모를 통해 그 명칭을 ‘5세 누리과정’으로 변경하였다. 이어서 2012년 1월 18일 만 3~4세 유아까지 확대하는 ‘3~4세 누리과정’ 도입을 발표하였다.

 

누리과정 정책의 핵심내용은 첫째, 유아교육과 보육으로 이원화된 체제 속에서 만 3~5세 유아를 대상으로 유치원과 어린이집의 교육과정을 통합한 것이다. 유치원은 유치원교육과정, 어린이집은 표준보육과정으로 이원화되어 운영되었던 것을 공통으로 적용할 수 있는 교육과정을 마련한 것이다. 교육부와 보건복지부는 공동으로 2011년 ‘5세 누리과정’, 2012년 ‘3~5세 연령별 누리과정’을 제정·고시하였다.

 

둘째, 보호자의 소득수준과 무관하게 모든 만 3~5세 유아를 대상으로 유치원교육비·보육비를 지원한 것이다. 완전 무상교육·보육은 아니지만 전 계층 유아를 대상으로 교육비·보육비의 일정한 금액을 지원함으로써 보편교육의 첫걸음을 내디뎠고, 지원 단가는 연차적으로 증액하고자 하였다.

 

셋째, 만 3~5세 유아의 교육과 보육을 위한 재정을 지방교육재정교부금으로 일원화하였다. 누리과정이 도입되기 전까지 유치원교육비는 교육부 소관의 지방교육재정교부금으로, 어린이집 보육료는 보건복지부 소관의 국비와 일반지자체의 지방비로 지원하였다. 그러나 누리과정 도입으로 소요 예산을 지방교육재정교부금으로 통합하면서, 교육부 소관의 지방교육재정교부금으로 보건복지부 소관의 어린이집 누리과정 보육료를 지원하는 것이 타탕한지, 법적 근거 논쟁으로 이어졌다. 또한 예산부담 주체를 두고 극심한 갈등이 일어났다. 2016년 ‘유아교육지원특별회계’가 도입될 때까지 매년 누리과정 소요재원 부담 주체를 놓고 정부와 시·도교육청의 갈등이 반복되며, 유보통합에 있어서 안정적인 재원확보가 중요한 과제임을 극명하게 보여주었다.

 

박근혜 정부: 단계적 유보통합 추진

이명박 정부에 이어 집권한 박근혜 정부에서는 유아교육과 보육의 통합을 국정과제로 채택하고 임기 내에 유보통합을 완성하겠다고 발표하였다. 2013년 5월 22일 국무조정실장을 위원장으로 하는 유보통합추진위원회를 출범하여 통합방안에 대한 구체적인 논의를 시작하였다. 그해 12월에 유보통합추진위원회는 학부모 요구 충족에 최우선 순위를 두고 이해관계자 의견을 충분히 수렴하여 유보통합을 현 정부 임기 내에 완성하되 2014년부터 3단계에 걸쳐 유보통합을 추진하겠다는 ‘유보통합추진방안’을 발표하였다.

 

단계별 통합방안에 따르면, 2014년 1단계에서 통합 전에 즉시 할 수 있는 것을 우선 추진하기 위해 유치원과 어린이집 정보공시 내용의 확대·연계·통합, 공통평가항목과 평가기준 마련, 유치원 평가와 어린이집 평가인증 연계, 재무회계규칙 적용 확대와 공통적용 항목을 개발하기로 했다. 2015년 2단계에서는 규제 환경정비 등 본격적인 통합 추진을 위해 결제카드 통일, 시설기준 정비·통합, 이용시간, 교육과정 등을 통합하고, 교사자격과 양성체계 정비 및 연계를 추진한다. 마지막으로 2016년 3단계는 관리부처와 재원 등 통합을 마무리하는 단계로써 어린이집-유치원교사 처우 격차 해소 단계적 지원, 관리부처 및 재원, 법률 통합을 하는 내용을 담았다. 국정과제로 추진되었던 단계별 유보통합은 이전 정부들의 만 3~5세 유아중심과 달리 0~만 5세 영유아를 대상으로 확대하여 유치원과 어린이집으로 이원화된 여러 요소를 통합한다는 최초의 포괄적인 유보통합 정책으로써 그 의의가 있다. 그러나 단계별 유보통합은 계획하였던 1~2단계의 일부과제를 실행하는 것에 그치고, 결과적으로 용두사미로 끝나버렸다.

 

단계적 유보통합 정책의 한계는 첫째, 가장 핵심이고 실현하기 어려운 과제인 관리부처 일원화와 교사자격 및 양성체제 통합, 교사 격차 해소를 국정 추진동력이 가장 약화되는 정권 말기에 계획한 것이다. 갈등유발이 크고 재정 부담도 큰 힘든 과제를 정권 말기인 2016년 이후에 해결하겠다는 발상 자체가 문제였다. 둘째, 정부가 유보통합에 소요되는 재원확보 방안 없이 정책 설계를 한 것도 문제였다. 교사자격 및 양성체제 일원화, 그리고 유치원과 어린이집교사 처우 격차 해소는 대규모 예산이 소요되는 사업이다. 정부는 누리과정 지원비용(유아교육비·보육비)의 연차별 증액이라는 당초 계획을 위한 예산조차 확보하지 못하였고, 유보통합을 위한 안정적인 예산 확보방안 역시 마련하지 못하였다. 마지막으로 유보통합 추진과정의 문제점은 유보통합의 진행상황이 제대로 공개되지 않았다는 점이다. 이해관련 집단들의 첨예한 갈등을 방지하기 위해 유보통합의 추진상황을 공개하지 않고, 논의한 안건들을 대외비로 제한하며, 국무조정실 보도자료를 통해서만 단편적으로 발표하여 일방적인 유보통합 추진이라는 비판과 함께 사회적 합의 도출에 어려움을 겪었다.

 

문재인 정부: 유치원·어린이집 격차 완화

초유의 현직 대통령 파면에 이어 2017년 5월 10일 공식 출범하게 된 문재인 정부에서는 유보통합이 수면 아래로 가라앉고 더 이상 논의가 진전되지 않았다. 새 정부의 국정 방향과 목표를 수립하는 ‘국정기획자문위원회’는 2017년 6월 8일 유보통합을 주제로 끝장토론을 개최하였으나 결론 도출에 실패하였고, 그 이후 유보통합이란 용어는 거의 등장하지 않게 되었다.

 

정부는 사회적 갈등을 초래했던 누리과정 지원 예산에 대한 국가책임을 강화하여 2018년부터 어린이집 누리과정 예산을 전액 국고로 지원하기로 하였다. 그리고 소요재원 확보 등의 난제로 유보통합의 가능성은 희박하다고 보고, 대신 유치원과 어린이집의 ‘격차 해소’라는 용어를 사용하기 시작하였다. 문재인 정부는 2017년 7월 ‘유치원·어린이집 격차 완화’를 국정과제로 설정하였고 대통령직속 국가교육회의는 2018년에 교원 자격체계·양성과정·처우 등에 대한 종합대책을 마련하기로 하였다.

 

문재인 정부는 ‘어린이집 누리과정 전액 국고 지원’을 결정하고 실천함으로써 누리과정 예산편성 논쟁을 종결지었다. 그러나 문재인 정부 동안 유보통합은 다시 언급되지 않았고, 어떠한 진전도 없이 답보 상태로 머무르게 되었다.

 

윤석열 대통령 당선인의 선거 공약: 단계별 유보통합

유아교육과 보육의 핵심과제이자 숙원 사업인 유보통합이 제20대 대통령선거 공약을 통해 다시금 부상하였다. 윤석열 대통령 당선인은 선거 공약으로 ‘유보통합 추진단을 구성하여 어린이집과 유치원으로 이원화된 서비스체계를 단계적으로 통합’하겠다고 발표하였다. 앞으로 대통령직인수위원회의 논의를 걸쳐 국정과제에 유보통합을 포함하고, 새 정부가 단계적 유보통합의 방향과 구체적 정책방안을 결정하여 적극적으로 추진해 가길 기대한다.

 

유보통합 변천사가 보여주듯이 지난 25년에 걸쳐 유보통합의 중요성과 당위성은 충분히 사회적으로 합의가 되었다. 또한 그동안의 노력과 시행착오 안에서 유보통합의 가능한 방안들도 모두 제시가 되었다. 누차 강조해왔듯이 유보통합은 새 정부 출범 초기에 정부 부처의 통합에서 시작해야 한다. 교육부로의 통합은 국제적 추세이고, 학계 및 현장으로부터 공감대가 형성되어 있으므로 교육부로의 일원화가 우선되어야 한다. 정부 부처를 일원화하여 근거 법률 및 성격, 교사자격 및 양성, 시설기준, 재정 등을 통합해 가는 것이 가장 효율적이고 실현 가능성이 있다. 이 과정에서 최고 정책결정권자인 대통령이 정책 의지를 가지고 일관성 있게 추진하는 것이 매우 중요하다. 박근혜 정부의 단계적 유보통합의 실패를 교훈으로 삼아 새 정부에서는 반드시 유보통합의 결실을 거두기를 희망한다.