우리나라에서는 지방교육행정이 해당 지역의 유·초·중등 교육을 담당하고 있으며 ‘지방교육자치제도’를 근간으로 운영된다. 이 제도는 효과의 장기성, 측정의 곤란성, 재정투입의 비 긴급성 등 교육의 속성이 특별하기 때문에 지방교육행정이 중앙정부와 지방정부로부터의 분리독립을 보장받아야 교육 본연의 목적을 달성할 수 있다는 인식에 기초한 것이다. 헌법 제31조 4항이 지향하는 교육의 자주성, 정치적 중립성, 전문성을 확고히 한다는 취지를 담고 있기도 하다.

헌법 제31조 4항과 배치

그래서 지방 수준에서 시·도지사, 지방의회와 별도로 교육감과 교육위원회가 교육에 관한 사무를 주체적으로 관장하도록 하는 것이며 대부분의 선진국이 비슷한 제도를 가지고 있다.

그러나 근래 일반행정 옹호 측이 교육감, 교육의원 선출을 둘러싼 문제 발생을 기화로 삼아 행정효율성 문제를 제기하며 교육자치와 일반자치의 통합을 주장하고 있다. 급기야 2006년 양자를 완전 통합하려는 정치적 시도에 따라 심의·의결기관인 교육위원회는 지방의회로 흡수·통합됐다. 집행기관인 교육감 제도만 유지돼 두 번째 직선 교육감 시대를 맞고 있다. 교육계로서는 지방교육자치제도 본래 취지가 훼손된 기형적 제도가 된 데 대해 뼈아픈 우려를 하지 않을 수 없다.

그런데 최근 일반행정 통합론 측이 지방자치발전위원회의 ‘교육자치와 지방자치 연계?통합방안’이라는 형식을 빌려 교육감마저 일반행정에 통합시키려는 의도를 나타내고 있다. 교육계를 배제한 절차상 문제는 차치하고라도 하위 법에 근거해 상위법인 헌법 31조 4항의 내용과 취지를 거스르고 있는 것이다.

이 통합안의 논리 중 교육감 직선 관련 쟁점들은 선거제도 자체의 문제이지 일반행정과 통합되지 않아 생긴 것이 아니다. 교육감의 정치적 중립성 논란이 양 단체가 통합해야 할 근거가 아닌데도 원인과 결과의 경로를 잘못 연계하고 있다. 만약 교육감이 정당 배경을 가진 일반지방자치단체장의 임명을 받게 된다면 교육의 자주성, 정치적 중립성이 지금보다 더욱 훼손될 것은 자명하다. 또 재정 운용에서의 효율성·합리성 주장은 어차피 국민의 세금에서 일정 부분을 지방교육에 사용하는 것이고 통합된다고 해서 재정 규모 자체가 더 많아지거나 운영 효율성이 높아지는 것은 아니라는 점에서 역시 타당성을 찾기 어렵다. 효율성 문제는 양자 간 협력의지가 있다면 기술적 수준에서 얼마든지 합리적 개선이 가능한 사안이다.

교육본질, 특수성 염두에 둬야

또 행·재정적 측면에서 보자면 양자 통합을 통해 얻을 것으로 예상되는 이익에 비해 부정적 손실이 비교할 수 없을 정도로 크다는 점을 직시할 필요가 있다. 구체적으로는 첫째, 현재 지방교육행정이 관할하고 있는 공·사립 교원의 규모가 방대하기 때문에 통합될 경우 인사행정 운용의 합리성과 효율성에 문제가 생길 가능성이 크다. 둘째, 지방교육행정은 유·초·중등 단위학교의 최 근접 거리에 있으므로 정책 결정에서 집행에 이르는 전 과정에 걸쳐 교육에 대한 전문성이 절대적으로 중요하다. 셋째, 지방교육 전반, 특히 교육정책의 최종 의사결정자가 교육 자체의 특수성에 대해 지식과 경험에 기초한 체화된 인식을 가지고 있지 못하면 올바른 결정과 집행을 할 수 없고 이는 백년지대계로서의 교육의 미래에 돌이킬 수 없는 손상을 가져올 수 있다. 넷째, 교육행정이 일반행정과 분리돼 있지 못하면 효율성 추구, 단기적 목표 달성, 가시성 추구 등에 밀려 장기적 효과를 기대하고 운영되어야 할 교육의 본질 추구에 지장이 있게 된다.

한마디로 지방교육자치가 지방정부 일반행정으로부터 분리·독립돼 운영돼야 교육의 특수성에 적합한 교육행정을 기대할 수 있고 나아가 본연의 교육 목적을 더 잘 달성할 수 있을 것이다.