이번 호에서는 교육열이 10시 이후 과외 금지 조치와 입학사정관제 도입과 관련해 어떤 의미가 있는지 그리고 ‘입시제도제작자들의 문화’에 도대체 어떤 문제점이 있는지 살펴볼 것이다. 사교육과 입시제도는 교육열이 가장 민감하게 반응하는 대상이다. 과외와 입시제도는 개념적으로는 서로 다른 영역이긴 하지만, 실제로는 직결되어 있는 사항이기 때문에 입시제도제작자문화라는 제목하에 함께 논의해도 큰 무리는 아니라고 생각한다.
지난 4월 24일 곽승준 미래기획위원회 위원장은 ‘밤 10시 이후 학원교습금지계획’을 발표하면서 사교육을 강제로라도 일정부분 금지하겠다는 발표를 했다. 다음날 열린 한국교육학회 춘계학술대회에서는 입학사정관제의 확대 도입과 관련해 ‘대학입시 자율화와 교육정상화’라는 주제를 내걸고 발표토론회를 했다. 며칠 후 청와대에서는 전국 대학총장 초청행사를 통해 입학사정관제 강화정책을 공식화하는 마지막 수순을 밟았다.
노무현 정부 시절 과도한 학원교습으로 발생하는 부작용 때문에 심야의 학원교습 금지에 대한 논의가 전개되었으며, 그 성과로 2007년 3월 학원의 설립 • 운영 및 과외교습에 관한 법률 개정안이 시행됨에 따라 교육인적자원부는 각 시 • 도에 밤 10시 이후 학원교습 금지를 하도록 하는 조례제정을 권유하는 조치를 취했고 여러 지방자치단체에서 ‘학원심야교습시간제한’과 같은 관련 조항을 설치한 바 있다. 그러나 이 조항의 실효성이 높지 않았다. 이에 대해, 곽승준 위원장은 적극적으로 ‘밤 10시 이후 학원교습 금지’ 조치를 확실하게 제도화시켜 강제적으로라도 실효성을 높일 것을 주문하고 있다. 그런데 이 발표는 몇 가지 문제점을 야기하고 있다.

의욕만 앞선 대책 발표에 곳곳이 불협화음

첫째로 언론에 보도된 바처럼, 이 발표 후 교육과학기술부와 미래기획위원회 사이에 갈등이 분출했다. 곽 위원장이 이 발표를 한 뒤에 교육과학기술부 국장급 이상 고위관료들뿐만 아니라 안병만 장관까지 상당한 불쾌함을 드러냈으며 결국에는 청와대까지 개입해 갈등을 수습했다. 그도 당연히 그럴 것이, 엄연히 교육과학기술부와 교육과학기술위원회가 있는데도 불구하고, 사교육 기관 단속문제를 충분한 협의도 없이 미래기획위원회에서 선제적으로 발표한 것 자체가 정부 내 불협화음이나 정책조정의 미숙을 드러내는 것처럼 혹은 충성경쟁을 하는 것처럼 보일 수도 있다. 국가의 중대사를 다루면서 영역침범 문제를 언급하는 것은 적절치 못할 수 있으나, 사교육 문제를 다루어온 오랜 경험과 노하우는 인정해야 하는 법인데, 미래기획위원회는 이 점을 너무 간과했다. 홍준표 원내 총무가 지적한 것처럼 대통령자문위원회는 대통령에게 보고한 이후 발표를 하는 것이 옳은 절차이다. 필자가 지난 호에서 지적한 대로, ‘욱~하며 내린 결정’은 그 미래를 구태여 보지 않아도 빤하다. 정책결정자집단의 ‘욱~하는 문화’부터 합리적이고 이성적으로 바꿔야 할 것이다.
다음 생각할 수 있는 것은 안건의 비중 문제이다. 미래기획위원회는 대한민국의 미래문제를 종합적으로 기획하고 정책 입안하는 조직이다. 그리고 그동안 미래기획위원회 이름으로 매스컴을 탄 일이 별로 없었다. 그런데 10시 이후 과외 금지 조치 같은 별로 크지도 새롭지도 않은 일을 위원장이 직접 발표할 만큼 중요하게 다루었다는 것이 미래기획위원회다워 보이지 않는다. 과연 과외문제를 이렇게 중요하게 다루어야 하는지 혹은 이런 방식으로 다루어야 하는지 의문이 든다. 그런 식으로 해결할 문제 같았으면 벌써 해결하고도 남은 일이 아니었을까. 그런데도 여태까지 이런 사정이 계속된 데에는 이 문제가 이런 규제적 방식으로는 해결될 수 있는 것이 아니라는 것이다.
셋째로 필자가 더 궁금한 것은 ‘미래기획위원회는 미래기획과 과외와의 관계를 어떻게 파악했을까?’이다. 미래기획위원회는 과연 과외문제가 우리 사회가 미래로 나아가는 데 큰 걸림돌이라고 규정한 것인가? 어떤 내부토론과 합의에 따라 그렇게 규정하고, 그에 따른 문제해결방법론을 찾은 것인지 궁금하다. 일부 미래학자들은 사교육은 서서히 소멸해 나갈 것으로 예측하고 있다. 인구감소, 사이버대학 증가, 세계대학통합 현상의 진행과 함께 사교육은 자연 감소할 것으로 예측하고 있다. 일리 있는 예측이다. 그렇다면 10시 이후 과외 금지 같은 조치가 미래적 시각에서 검토된 것인지가 의심이 된다.

규제의 강도를 높인다고 과외가 없어질까?

넷째로 규제의 강도를 높인다고 해도 실효성 문제는 여전히 남아 있다는 점이다. 9시 55분까지는 해도 되고 10시부터는 과외하면 안 된다는 정당성을 과연 어떻게 확보할 수 있으며, 실질적인 단속은 어떻게 할 것인가? 나아가 만약 어느 단속 대상이 부당한 규제라고 헌법소원을 낸다면 과연 헌법재판소가 정부 손을 들어줄까, 아니면 국민 손을 들어 줄까? 필자가 보기에는 당연히 국민 손을 들어 줘야할 것이다. 또한 학원에서는 10시 이후에 수업을 하면 안 되고 학교에서는 자율학습이든 보충수업이든 10시 이후에 해도 괜찮은 것인지? 학교도 10시 이후에 모든 불을 끄게 할 것인지? 또 풍선효과는 어떻게 대처할 것인지? 즉, 야간에는 안 하고 4시나 6시부터 하는 새벽 과외가 새로 생기면 어떻게 할 것인지?
미래로 가기 바쁜 오늘의 한국 사회를 극약을 써도 안 된 곳에(1980년의 과외 전면 금지 조치) 중하위급 수준의 처방전을 내려서 집행하는 데 전국 교육행정체계가 엄청난 에너지를 낭비하는 것은 아닌지 세금을 내는 국민으로서 심히 걱정을 안 할 수가 없다. 과외는 금지시켜 될 일이 아니다. 오히려 과외는 금지시킬수록 더 하고 싶은 욕구가 생길 수도 있는 그런 것이다. 의욕만 앞선 ‘결정’을 내린 것 같다. 과외 문제는 그 근본 성격이 규제로는 해결하기 어려운 문제이다. 규제로 해결하기 어려운 문제는 자율로 해결해야 할 것이고, 그러려면 ‘미래형 새 교육문화 건설’을 위한 정책과제를 미래기획위원회가 추진해야 할 것이다. 교육과학기술위원회와 공동으로 협의해서 말이다.

‘자율’, ‘자유’ 강조하는 MB 정책에 반하는 조치

다섯째로 곽 위원장이 이끄는 미래기획위원회의 가장 큰 실수는 철학적인 혹은 비전 상의 모순을 범한 문제이다. 자율과 자유는 현 정부의 기본 철학이라는 점에서 중요하고, 미래기획위원회가 추구해야 할 미래 가치에서 가장 우선해야 할 가치라는 점에서도 중요하다. 교육 분야에서도 수요자중심경쟁력 향상 전략을 교육개혁 핵심전략의 하나로 채택하고 자율화의 추진을 내건 정부이다. 그런데 ‘10시 이후 과외 금지 조치’는 과외는 예외이고 전국적으로 획일적 규제를 해야 한다고 선언한 것이 된다. 규제 지향적이었던 과거 정부보다 더 규제적인 조치를 발표한 것이다. 무엇보다도 이명박 정부의 교육정책의 철학적 일관성을 어떻게 유지해 갈 것인지 궁금하다. 국민들은 또 다음의 예외는 무엇이 등장할지를 기대 혹은 의심할 것이다.
‘입학사정관제’의 확대 도입에 대해 살펴보자. 그동안 우리 사회에서 입시제도에 관한 논의는 수없이 많이 해왔다. 그래서 웬만한 명분과 방안은 모두 진부하게 들릴 만큼 우리는 거의 매년 입시제도에 대한 토론과 실험을 많이 해왔다. 입학사정관제도도 1995년 발표한 5 • 31교육개혁안에 포함된 내용이다. 이것 역시 그동안 일부분만 미진하게 시행되어 오던 것을 대폭 확대 강화해 실시하는 방향을 잡은 것이다.
이 두 정책의 추진과정을 보면서 필자는 ‘입시제도 제작문화’라는 주제를 생각하게 되었다. 그동안 입시제도와 관련해 수많은 논의를 했지만 이런 문제제기를 해본 적이 없는 것 같다. 입시제도를 다루면서 만들어진 입시제도를 사용할 사람을 보는 관점이 매우 중요하다. 입시제도 제작자들이 입시제도 사용자들을 소외시키고 무시하고 억압하는 문화에 익숙해 있다는 비판을 제기한다. 입시제도제작자란, 입시제도를 제작하는 데 참가하는 사람들을 말하며 정치가, 정부관료, 교육학자, 교원단체, 학부모단체 등에서 입시제도에 대해 평가적 의견을 내고 방안을 내고 조정하는 데 참여해 입시제도의 입안에 영향을 적극적으로 미치는 사람들을 말한다.1)
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입시제도 제작자들의 뿌리 깊은 ‘불신, 통제, 획일’ 의식

이런 집단이 주도하는 입시제도제작문화는 최소한 3가지 의식이 깊이 깔려있으며, 불신 - 통제 - 획일의 연쇄를 이루고 있다.
첫째로 불신문화이다. 학부모와 대학에 대한 불신이 깊다. 학부모는 이기적 욕심쟁이나 반칙행위자로 보이고, 대학은 무능력하거나 역시 불법을 일삼는 기관으로 보인다.
둘째로, 통제문화이다. 불신이 크니 어떻게 통제할 것인가에 대한 관심이 클 수밖에 없다. 중앙집권적 행정문화와 정책사용자에 대한 불신문화가 결합되니 관료적 통제는 더욱 정당화되고 공고화 • 구체화된다. 이러한 입시제도제작자문화는 대학입시자율화라는 정책 방향이 나온 지 20여 년이 지났으나 실제로 입안되고 집행된 정책방안들은 더욱 통제적이고 더욱 구체적 미세한 데까지 간섭하고 지시하는 방안으로 가득한 이유를 설명하고 있다.
셋째, 획일 문화이다. 교육을 다양화한다고 천명해 놓고서도 핵심관문(Key gatekeeper)인 입시제도는 전국적인 획일 구조를 유지하고 있기 때문에, 모든 교육이 다시 획일화될 수밖에 없는 모순을 만들어 가고 있다. 예를 들어 몇 가지 유형의 고교를 만들어 놓았지만 각 학교의 특성을 반영할 수 있는 입시제도가 아니기 때문에 입시 상에서는 모두 획일적으로 적용되어야 할 수밖에 없다. 그렇지 않으면 특혜 시비 혹은 ‘고교등급제 적용’ 등의 논란에 휩싸여 비난받거나 제재를 받기도 한다. 그러므로 고교유형에 관계없이 획일화된 입시제도에 적응해 학교를 운영할 수밖에 없다.

학생, 학부모는 ‘불신’의 대상이 아니라 ‘존중’의 대상

이 중에서 가장 중요한 요소는 단연 불신문화이다. 그동안 입시정책은 두 가지 불신에 기초해 있다. 하나는 학부모에 대한 불신이고, 다른 하나는 대학에 대한 불신이다. 불신에 기초한 정책은 불가피하게 규제적 • 배제적 정책으로 갈 수밖에 없다. 불신에 기초한 정책이 조장적 정책을 취할 수 없는 법이다.
무엇보다도 학부모에 대한 불신이 크다. 입시제도제작자들은 기본적으로 학생, 학부모를 존중하지 않아 왔다. 학부모를 존중하지 않는데다 학부모에 대한 불신까지 추가되니 입시제도제작자집단에게 학부모는 통제의 대상일 뿐이다. 학부모의 교육열에 대해 이기적이라고 비난만 했지, 학부모의 넘치는 교육열을 위해 무엇을 해줄 것인가에 대한 고민은 원천적으로 없었다.
이 나라가 국민의 것이라면, 이 나라의 교육은 학부모 • 학생들의 것이다. 그들이 설혹 잘못하는 행동들이 있다고 하더라도 기본적으로 존중의 대상이 돼야 한다. 이 원칙은 입시제도를 다룰 때에도 지켜져야 한다. 설혹 그들이 문제 되는 행동을 했을지라도 학부모 • 학생을 존중하는 기본자세 위에서 그 문제가 다루어져야 한다. 하지만 아쉽게도 그동안은 전혀 그렇지 못했다. 학부모는 이기적인 교육열의 소유자로 몰매를 맞으면서 견뎌야 했다. 주권자이자, 납세자이자, 교육권자인 학부모가 이런 ‘처참한 모습’으로 규정되고 있다. 이 처참한 상황은 10시 이후 과외 금지 조치에서 지금도 계속 나타나고 있다.
이런 입시제도제작자문화 때문에 다양한 학부모들의 다양한 고민을 해결해 주거나 맘을 달래주려는 자세나 분위기 자체가 원천적으로 형성되어 있지 않다. 이것도 해결해 주고, 저것도 해결해 주려면 이것도 하고, 저것도 합시다가 아니다. 그 반대로 이것도 억제하고, 저것도 통제하고, 획일화하는 방안들로 가득하다.
입시제도제작자들의 학생 • 학부모를 존중하지 않는 상황의 큰 문제점은 학생 • 학부모의 심리관리의 실패를 자초한 점이다. 교육열이 가장 예민하게 반영되는 곳이 시험이다. 중요한 시험일수록 예민하게 반응한다. 이것은 지극히 당연한 일인데도 우리는 이 반응이 지나치다거나 과민하다고 비난하는 경향이 지배적이었다. 이런 분위기에서 각 정권마다 입시제도 개선경쟁을 해왔고 그때마다 학부모 • 학생들은 계속 방향을 잃어 왔다. 방향을 잃고 미래가 불투명한 상황에서 학생 • 학부모의 불안은 증가할 수밖에 없다. 불안한 사람은 그 불안을 해소하기 위해 뭔가를 찾아 나서는 것이 당연하고, 바로 그것이 사교육이다. 입시제도의 잦은 변경 자체가 불안증가라는 중개변인을 통해 사교육 증가 요인으로 작용했음이 틀림없다.
한국 학생들처럼 부모 말 잘 듣고 선생님 말 잘 듣는 학생들도 많지 않을 것이다. 그래서 그들은 엄청나게 공부를 많이 한다. 이 얼마나 큰 장점인가? 문제를 보는 시각이 ‘이렇게 열심히 시험공부 하는 학생들에게 무엇을 해 주어야 하는가?’, ‘이렇게 자녀교육을 위해 정성을 다하는 국민들에게 무엇을 해줘야 하는가?’라는 자세로 고민해야 한다. 그러나 우리의 ‘입시제도 제작자 문화’는 그렇지가 않다.

제도가 학부모와 학생을 교육열 과열로 만들었다

그 결과 우리 학생들은 단순암기나 무조건 외우기나 시험을 위한 공부한다고 지적받기에 바쁘다. 그들이 시험 공부하는 것은 우리가 시험을 만들어 놓았기 때문이고, 그들이 그렇게 시험 공부하는 것은 우리가 그렇게 평가하고 있기 때문이다. 이런 점에서 우리는 학생들을 도와주기는커녕 점점 더 힘들게 했다. 그 결과는 비참하다. 교육이 천명한 목표인 창의성 교육, 다양성 교육, 인성교육은 요란한 구호로만 남아있을 뿐이고, 실제교육은 ‘입시제도 맞춤식 교육’으로 진행된다. 이 엄연한 사실을 우리는 겸허히 인정해야 한다.
입학사정관제의 대폭 확장 등을 포함한 새로운 입시제도의 구상에서 가장 중요한 것은 이런 악순환적 불신문화 혹은 불신구조를 어떻게 선순환적 신뢰문화나 신뢰구조로 창출해 낼 수 있는가의 문제이다. 전반적인 불신상황에서 정부가 신뢰형성의 모든 책임을 지는 중앙집중적신뢰구조 구축은 불가능하다. 따라서 분산형신뢰구조의 구축으로 나가야 한다.
대학입시자율화는 분산형신뢰구조 구축의 핵심 방향이다. 한 대학의 입시문제를 국가의 문제로 삼지 말자. 사회문제일 수는 있다. 그러나 해당 대학에 관한 사회문제일 뿐이다. 우리는 입시에 관한 한 작은 문제가 전국적인 문제로 취급되고 국가적인 문제로 취급되는 경향이 있다. 각 대학들이 그들의 잠재적 • 현재적 고객들 사이에 신뢰를 개별적으로 구축해 가도록 해야 한다. 이 방법은 전국적 통제와 획일성을 벗어나기 위한 전제조건이기도 하다. 또한 입시제도의 변화로 너무 여러 가지 사회문제를 한꺼번에 해결했으면 하는 과잉기대도 줄어들 것이다. 입시제도가 중요하기는 하지만, 그래도 입시제도일 뿐이다.
‘10시 이후 과외 금지조치’나 ‘입학사정관제’는 두 가지 모두 ‘잔기술’ 이상의 것은 아니다. 너무 포장을 과대하게 하는 것은 바람직하지 않고, 이 제도를 지나치게 확대 • 적용하는 것은 오히려 위험스럽고, 너무 많은 기대를 담는 것도 바람직하지 않다. 큰 것은 크게, 작은 것은 작게 취급하는 것이 원칙이고 제도의 실효성도 있을 것이며, 후폭풍도 덜 맞을 것이다. 과다하게 지원하고 과다하게 적용하면, 장기적으로 볼 때 좋은 제도를 오히려 죽이는 결과를 초래할 수도 있음을 명심해야 할 것이다.
김대중 정부 때 현장에서 자발적으로 잘되어 가던 ‘열린 교육’을 정부가 너무 지원하고 너무 확대 • 적용해 오히려 심각한 부작용을 초래한 경우가 있었음을 명심해야 할 것이다. 새 제도에 대한 입시제도맞춤식교육은 또 나타날 것이다. 그것을 학교가 하면 잘하는 것이고, 사교육기관이 하면 잘못하는 것이라는 주장도 이제는 중단해야 할 모순이다. 이런 모순된 주장으로는 현실을 개선할 수 없다.