들어가며
지난 호에서는 문민정부가 추진한 5·31 교육개혁 가운데 초·중등교육 정책을 살펴보았다. 수요자 중심, 자율성·다양화·국제화·정보화를 지향한 당시의 개혁은 이후 30여 년간 한국 교육정책의 중요한 방향이 되었다. 이번 호에서는 이러한 기조가 고등교육에 가져온 구조적 변화와 그 역사적 의의를 살펴보고자 한다.

1987년 민주화와 1988년 서울올림픽을 거치면서 우리 사회에서는 자율성과 개방에 대한 요구가 증가하였다. 1993년 출범한 문민정부는 세계화와 정보화를 국가 발전의 주요 과제로 제시하고, OECD 가입을 추진하는 등 국제사회에서 한국의 위상을 높이고자 하였다. 교육에서도 국가의 획일적인 통제를 줄이고 대학과 학습자의 선택을 확대하려는 정책이 본격화되었다.

고등교육은 이러한 변화가 뚜렷하게 나타난 분야였다. 대학 설립과 정원 운영의 규제를 완화하고, 평가와 재정지원을 통해 대학의 자발적인 혁신을 유도하며, 대학원 연구와 국제전문인력 양성에 대한 투자를 확대하였다. 대학입시에서는 학생의 다양한 능력과 학교생활을 반영하려 했고, 학점은행제를 통해 정규 대학 밖의 학습에도 학위 취득의 길을 열었다.

이러한 개혁은 이전 정부에서 준비된 제도를 이어받는 동시에 새로운 정책 방향을 제시하고, 후속 정부의 제도 확대로 이어지는 과정이었다. 문민정부는 그 흐름 속에서 한국 고등교육의 중심축을 자율과 다양성으로 옮기는 중요한 역할을 하였다.

대학설립준칙주의와 대학 정원 자율화
고등교육 분야의 상징적인 조치는 대학설립준칙주의의 도입이었다. 정부는 1996년 7월 ‘대학설립·운영 규정’을 제정하여 교사·교지·교원과 수익용 기본재산 등 일정한 기준을 갖춘 경우 대학 설립을 인가하는 체제를 마련하였다. 대학 설립에 대한 인가 자체가 사라진 것은 아니지만, 설립 여부를 판단하는 기준을 명확히 하고 다양한 규모와 목적의 대학이 들어설 수 있도록 문호를 넓힌 것이다.

이 정책의 취지는 대학 설립과 운영에서 민간의 자율성과 창의성을 살리는 데 있었다. 획일적인 대학 모형에서 벗어나 지역과 산업의 수요에 대응하는 특성화 대학, 새로운 교육방식을 시도하는 소규모 대학이 등장할 수 있도록 하려는 구상이었다.

정원 정책에서도 대학의 재량이 커졌다. 수도권 밖 사립대학 등을 중심으로 정원 조정 권한이 단계적으로 확대되었으며, 일정한 교육여건을 갖춘 대학은 그 여건을 유지하는 범위에서 증원 규모를 정할 수 있게 되었다. 수도권 대학과 의학·사범계열 등에는 별도의 제한을 유지하면서, 대학의 여건과 분야에 따라 자율화의 범위를 넓혀가는 방식이었다.

이러한 조치는 1980년대부터 이어진 고등교육의 양적 확대를 더욱 촉진하여, 고등교육 취학률을 단숨에 70%를 상회하는 수준으로 급증시켰다([표 1]). 이로써 사립대학의 신설과 정원 확대를 통해 지방의 고등교육 기회가 크게 넓어졌고, 대학 진학이 다수 국민의 보편적 선택으로 자리 잡는 계기가 되었다.

그러나 다른 한편으로는 고등교육 공급이 사회 및 산업 수요보다 과도하게 팽창했다는 비판이 뒤따랐다. 자율적 진입과 경쟁을 통해 질적 향상을 도모하고 부실 대학은 자연스럽게 퇴출되도록 유도한다는 당초의 구상은 충분히 작동하지 못했다. 학교법인의 해산과 잔여재산 처리, 재학생의 학습권과 교직원 고용 문제 등 공공성으로 인해 일반 기업과 같은 시장 중심의 퇴출 기제가 기능하기 어려웠기 때문이다. 결국 설립 문턱은 낮아졌으나 퇴출 장치는 미비한 상황에서 소규모 부실대학들이 누적되었고, 이는 향후 고등교육의 질 관리와 학령인구 감소에 따른 대학 구조조정의 구조적 과제를 남기게 되었다. 이에 따라 정부는 설립 단계에서의 질 관리를 대폭 강화하는 방향으로 정책을 보완하였다. 2004년에는 설립 심사의 범위를 확대하여 심사 기준을 엄격화하는 방향으로 전환하게 된다.

교육재정 확대와 평가에 따른 대학 지원의 본격화
문민정부 시기 고등교육 재정은 큰 폭으로 증가하였다. 정부는 ‘교육재정 GNP 5% 확보’라는 정책 목표를 바탕으로 전반적인 교육재정 규모를 확대하였으며, 학생 수 증가와 국가 발전에 따른 인력 양성 수요를 고려하여 고등교육 분야에 대한 투자 역시 늘렸다. 이에 따라 고등교육 예산은 1993년 약 2조 3,550억 원에서 1995년 약 5조 3,780억 원 수준으로 증가하였다.

이 시기 재정 정책의 주요한 변화는 평가와 연계한 재정배분 방식의 도입이었다. 이전까지 고등교육 예산은 국립대학을 중심으로 인건비와 시설비 등 일정한 기준에 맞춰 배분되는 경직성 일반지원이 대부분을 차지하였다. 그러나 5·31 교육개혁 추진과 함께 대학의 교육여건 개선 및 개혁 노력을 유도하기 위해 성과와 계획을 평가하여 차등 지원하는 특별지원의 비중을 확대하기 시작하였다. 실제로 1995년 전체 고등교육 재정의 88%를 차지하던 일반지원의 비중은 점차 감소한 반면, 평가와 연계된 특별지원 비율은 지속적으로 상승하여 2003년에는 35.2%에 이르렀다.

정부는 외부 전문가 평가단을 통해 심사 절차를 마련하고, 공개된 평가지표에 따라 대학의 발전계획과 실적을 평가하여 사업비를 배분하였다. 이러한 방식은 대학들이 평가지표에 맞춰 행정 및 교육체제를 정비하고 경쟁을 통해 발전을 모색하도록 유도하는 계기가 되었다. 반면 대학 사회에서는 상아탑의 자율적 연구·교육 기능을 시장주의적 잣대로 평가한다는 비판과 함께, 정부 지원을 얻기 위한 행정적 부담 및 획일적 지표 맞춤식 운영이라는 한계도 지적되었다. 그럼에도 이 시기에 정착된 평가 기반 재정지원 체계는 이후 한국 고등교육 정책의 기본적인 운영 틀로 자리 잡게 되었다.

대학원 연구역량 강화와 전문대학원 체제의 기반 마련
문민정부 시기에는 대학을 고급 인력 양성과 지식 창출의 핵심 기관으로 육성하려는 정책도 강화되었다. 산업구조가 고도화되고 국제경쟁이 심화되면서, 대학원의 연구역량과 전문인력 양성에 대한 국가적 관심이 높아졌다.
대표적인 사업은 1995년부터 1999년까지 시행된 대학원 중점 육성 지원사업이었다. 이 사업은 이공계 고급 인력에 대한 수요에 대응하여 소수 대학원의 연구역량을 집중적으로 높이려는 목적으로 추진되었고, 5개 분야에 총 880억 원이 지원되었다. 대학원 연구역량을 정책적으로 집중 육성하려는 초기의 전략적 사업이라는 점에서 의미가 컸다. 이 시기에 축적된 연구중심대학 육성 경험은 후속 정책의 토대가 되었고, 1999년 국민의정부에서 시작된 두뇌한국21(BK21) 사업은 대학원과 연구인력에 대한 지원을 한층 확대하였다.

대학의 다양화와 특성화도 중요한 과제였다. 모든 대학이 같은 방식으로 연구 실적을 경쟁하기보다 각자의 여건과 강점에 따라 교육, 연구, 직업·실무교육의 기능을 분화하고 발전시키도록 하려는 방향이었다. 학과의 경계를 허물고 학생의 전공 선택권을 넓히기 위해 도입된 학부제 역시 이러한 맥락에서 적극 추진되었다. 그러나 학부제는 대학별 교육여건을 충분히 고려하지 못한 채 획일적으로 적용되었다는 지적과 함께, 인기 학과로의 쏠림 현상, 기초학문 분야의 위축, 전공 소속감 약화 등을 둘러싸고 교수 및 학생 등 대학 구성원 간에 적지 않은 갈등과 혼선을 빚기도 하였다.

세계화에 대응하는 국제전문인력 양성사업도 추진되었다. 교육부는 1996년 9개 대학을 지원 대상으로 선정하여 1996년부터 2000년까지 5년간 총 1,000억 원을 지원한다는 계획 아래, 국제통상과 국제협력, 지역연구 등에 필요한 대학원 수준의 전문인력을 양성하고자 했다. 전문대학원 제도 역시 이 시기에 정책적·법률적 기반이 마련되었다. 1995년과 1996년의 교육개혁 논의에서 도입 방향이 제시되었고, 1997년 12월 「고등교육법」이 제정되었다. 1998년 1월에는 기존 대학원의 개편 등을 통한 전문대학원 인가가 이루어졌으며, 같은 해 2월 법 시행령이 제정되면서 제도적 틀이 구체화되었다. 문민정부에서 시작된 전문대학원 체제의 정비는 후속 정부에서 운영의 확대로 이어졌다.

전문대학원은 특정 직업 분야에 필요한 이론과 실무 능력을 갖춘 고급 전문인력을 양성하려는 제도였다. 이후 의·치의학전문대학원과 법학전문대학원 등이 각 분야의 정책과 법률에 따라 도입되면서 대학원 교육의 역할은 더욱 다양해졌다. 문민정부는 대학원이 학술 연구와 함께 전문직 인력 양성의 기능을 발전시킬 수 있는 기반을 마련하였다.

대학입시의 전환과 새로운 평가방식의 정착 과제
문민정부 시기는 대학입시에서 선발 패러다임이 시험 성적 중심에서 다면적 평가 체제로 전환된 주요한 전환점이었다. 1994학년도에는 10여 년간 지속되던 학력고사가 폐지되고 사고력과 적성을 측정하는 대학수학능력시험이 처음 도입되었다. 도입 첫해에는 난이도 조절 문제로 연 2회 시험이 1년 만에 연 1회 체제로 환원되는 시행착오를 겪었다. 또한 1994학년도부터 1996학년도까지는 이전 정부 말기에 결정되었던 대학별 본고사가 병행되면서 수능·내신·본고사라는 이른바 ‘3중고’를 둘러싼 과도기적 논란이 이어졌다.

이후 문민정부는 5·31 교육개혁을 바탕으로 본고사를 폐지하고 학생의 고교 생활을 종합적으로 기록하는 종합생활기록부(현 학교생활기록부)를 도입하였으며, 수시모집 신설과 논술·면접 중심의 대학별 고사를 제도화하였다. 이때 도입된 수능 체계, 학생부 중심의 평가, 수시와 정시의 분리 운영, 논술 및 면접 전형 등은 이후 30여 년간 이어진 한국 대입 제도의 기본 골격을 형성하였다.

이 개혁의 역사적 의의는 시험 점수 위주의 선발에서 학생의 다양한 능력과 학교교육의 성과를 반영하는 전형으로 나아가려 했다는 데 있다. 그러나 새로운 평가 방식이 온전히 정착하기 위한 사회적 조건은 충분하지 않았다. 대학 서열과 학벌에 대한 선호가 공고한 상황에서 전형의 다양화만으로 치열한 입시 경쟁을 완화하기는 어려웠다. 학교별 성적과 기록에 대한 사회적 신뢰, 대학의 다면평가 전문성, 전형 과정의 투명성이 충분히 담보되지 못한 상태에서 확대된 다양한 평가 요소는 오히려 공정성에 대한 불신을 키우고 수험생에게 새로운 준비 부담으로 작용한 측면이 있다.

실제로 학생부의 절대평가와 상대평가 활용 방식, 성적 기록 방법을 둘러싸고 현장의 혼란과 논란이 끊이지 않았으며, 관련 행정지침은 헌법소원의 대상이 되기도 했다. 이는 학생의 개별적 성장과 잠재력을 반영하려는 교육적 이상과, 치열한 선발 경쟁 속에서 객관적 비교 가능성과 엄격한 공정성을 요구하는 입시 현실 사이의 구조적 긴장을 여실히 보여준다.

그러나 이러한 진통에도 불구하고 당시의 대입 개혁은 다원화된 학생 중심 입시 체제로 나아가기 위해 거쳐야 했던 통과의례로 평가된다. 수능 30년 체제를 맞아 새로운 돌파구를 찾는 지금, 첨예한 이해관계와 상충하는 정책 목표들을 풀어내야 하는 고난도의 과제인 대입개혁을 추진하기 위해서는 강력한 정책 리더십과 기관의 역량 강화, 사회문화적 인식 전환이 반드시 함께 가야 함을 보여준다.

학점은행제와 열린 평생학습사회의 제도화
5·31 교육개혁에 포함된 문민정부의 정책적 결실 가운데 중요한 업적 중 하나는 학점은행제이다. 학점은행제는 학교 안팎에서 이루어지는 다양한 학습 경험과 자격을 공적 학점으로 인정하고, 일정 기준을 충족하면 학위를 수여하는 한국 평생교육 체제의 핵심 기제이다.

1995년 5·31 교육개혁으로 구체화된 문민정부의 평생교육 정책은 누구나, 언제, 어디서나 원하는 교육을 받을 수 있는 ‘열린교육사회, 평생학습사회’의 이상을 법적으로 온전히 구현해 낸 장치였다. 정부는 1997년 「학점인정 등에 관한 법률」을 제정하고 1998년부터 이를 본격 시행하였다. 기존의 폐쇄적인 정규 대학 교육체제를 벗어나 직업 활동, 국가공인자격증, 온라인 원격학습, 평생교육기관 수강 등을 국가가 학점으로 공인하고, 이를 바탕으로 교육부 장관 명의의 국가 학위를 수여할 수 있도록 정교하게 설계되었다.

이는 고등교육을 공급자 중심에서 온전한 학습자 중심으로 전환하고, 폐쇄적이고 서열화된 고등교육 구조를 극복하여 성인 학습자와 직장인에게 고등교육 접근성을 실질적으로 보장해 주기위한 제도였다. 최근 글로벌 고등교육계가 추진하고 있는 마이크로 디그리(Micro-credentials)와 비형식·무형식 학습의 가치 인정 등과 맥을 같이하는 정책으로 대단히 선진적이고 진보적인 정책이었다고 평가할 수 있다.

미국과 영국의 경우에도 학외 학습을 인정하는 제도가 존재하나, 이는 학점 인정에 대한 권한을 개별 대학 자체에 위임하고 있는 분절적 체제였다. 이와 달리 한국은 학점인정 기관을 국가가 사전에 엄격히 심사·관리하고, 단일한 국가 시스템에 따라 학점을 누적·관리하며 교육부 장관 명의의 공식 학위를 수여한다는 점에서 선진국 모델들과 차별화되었다. 비록 시행 초기 교육기관의 양적 팽창에 따른 상업화와 부실 운영 등 부작용이 대두되기도 하였으나, 정부가 평가인정 기준과 사후 질 관리를 지속적으로 강화하면서 제도적 공신력을 다져가고 있다.

맺음말 _ 문명사적 전환을 이끌었던 담대한 리더십과 그 의의
1995년 문민정부의 고등교육 정책은 초·중등교육 개혁과 궤를 같이하며 공급자 중심에서 수요자 중심으로의 전환, 정부의 과도한 규제 완화, 대학의 자율성 신장과 경쟁력 강화를 통한 국제적 수준의 고등교육 체제 구축이라는 방향 아래 추진되었다.

먼저 대학설립준칙주의와 대학 정원 자율화 정책을 통해 대학 설립과 정원에 대한 정부의 직접적인 통제를 완화하였다. 이는 이미 보편화 단계에 접어든 고등교육의 수요에 대응하는 한편, 대학 간 경쟁을 통해 교육의 질과 경쟁력을 높이려는 정책적 전환이었다. 또한 세계화와 지식정보사회로의 이행에 따른 고급 전문인력 양성과 첨단 학문 연구의 필요성에 대응하여 대학원 연구 역량을 지원하고 전문대학원 체제를 도입하는 등 대학원에 대한 지원이 시작되었다.

대학입시에서도 획일적인 객관식 암기 위주의 선발 방식에서 벗어나 학생의 다양한 적성과 잠재력을 반영하는 방향으로 정책 전환을 시도하였다. 대학수학능력시험의 도입, 학생부 중심의 학교생활 기록 강화, 수시모집 도입 등은 이후 현재까지 이어지는 대입 제도의 기본적인 틀을 형성하는 중요한 변화였다. 아울러 언제 어디서나 학습할 수 있는 열린 평생학습사회를 구현하기 위해 학점은행제를 도입하여 학교 밖에서 이루어진 학습과 직업훈련 등을 학점으로 인정하고 학위 취득으로 연결하는 평생학습 체제를 마련하였다.

문민정부의 이러한 고등교육 정책은 한국 사회가 선진사회로 진입하던 전환기에 국가 교육체제의 패러다임을 자율과 경쟁, 수요자 중심의 체제로 재편하려 했다는 점에서 교육정책사적으로 중요한 분수령을 이룬다. 대학과 민간에 자율성을 확대하는 한편, 경쟁 원리와 평가를 통한 책무성을 도입하여 교육과 연구의 질적 수준을 높이고자 했다.

물론 당시의 정책이 모두 기대했던 성과를 거둔 것은 아니었다. 시장 기능과 자율화에 대한 높은 의존은 충분한 질 관리 장치와 기반 인프라가 갖추어지지 않은 상황에서 대학의 양적 과잉과 질 관리의 어려움으로 이어지기도 했다. 대입 제도의 변화 역시 학교와 대학, 학생과 학부모에게 새로운 적응 부담을 안겼으며, 자율화와 경쟁을 뒷받침할 평가와 책무성 체계가 충분히 정착되지 못했다는 과제도 남겼다.

그러나 교육을 국가 발전과 체제 전환을 이끌 핵심 동력으로 규정하고, 재정 지원 확대와 법·제도 정비를 병행하면서 고등교육의 구조적 전환을 시도했던 문민정부의 정책적 결단은 분명한 역사적 무게를 지닌다. 낡은 틀을 깨고 대대적인 체제 혁신을 시도했던 문민정부의 경험은, 이미 선진국 대열에 진입한 오늘날 한국이 새로운 문명사적 전환에 대응하여 또 다른 차원의 고등교육 개혁을 추진하는 데에도 중요한 정책적 시사점을 던져준다.