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상세검색미국의 8년 연구는 1934년 진보주의 교육을 위한 고교와 대학 간의 협약에 의해 시작된 연구로 고교는 자유롭게 교육과정을 운영하되, 대학입학지원자가 대학에서 학습할 준비가 되었다는 증거를 대학에 제시하겠다고 약속하고, 대학에서는 고교에 요구하던 기존의 교과나 이수단위규정을 면제해 주고 고교가 제시한 평가 자료에 충실, 시험을 치르지 않고 학생을 선발하는 것을 주요 내용으로 하고 있다. KEDI가 올해부터 수행하고 있는 ‘고교-대학 연계를 통한 대입특별전형에 관한 연구: KEDI 8년 연구’ 역시 미국의 8년 연구에서 그 모티브를 따온 것. 8년 연구 준비를 위한 6차에 걸친 세미나 중 세 번째인 이번 세미나에서는 미국의 8년 연구를 재조명하는 시간을 가졌다. 주제발표내용을 요약한다. ■ 미국 8년 연구 운영 및 평가 방안이 우리에게 주는 시사(조덕주 건국대 교수)=미국은 적합한 실험을 할 수 있는 20개 이하의 학교를 선정, 1936년 가을부터 5년간 실험을 실시했다. 평가 기록 활동 중 가장 관심사는 역시 고교로부터 대학에로의 보고로 주로 학생생활기록부와 학교장 추천서로 이루어졌다. 학생생활기록부는 통일된 형식, 단순한 성취기록보다는 다양한 분석에 근거한 보고, 실험참가교의 교육과정 및 방법을 제한하지 않는 영역을 신중하게 선택하고 융통성을 가질 것을 요구했으며, 이런 형식은 4년간 성공적으로 사용되어 점차 확산됐다. 우리의 현 상황은 고교와 대학 간의 신뢰가 큰 문제이므로 결과를 낳기까지의 과정 기록과 학교 자체의 특성, 체제 운영의 특성 등을 기록·보고하면, 결과의 타당성을 보장하는 하나의 방안이 될 수 있을 것이다. ■ 미국 8년 연구 추진의 시대적 상황 및 고교 대학 간 관계(홍후조 고려대 교수)=8년 연구가 끝난 해인 1941년 미국의 상황은 우리나라의 1960년대 대학진학률과 비슷했다. 8년 연구를 계기로 대학 입학은 고교 내신 위주로 전형 요소가 다양화됐다. 우리의 8년 연구는 1930년대 미국과 형편이 다르므로 같은 형태로 시행될 수 없으나, 8년 연구의 본질이 고교와 대학 간의 교육적 협력적 관계의 정립이라고 볼 때, 그 의의는 평가될 필요가 있다. 미국의 8년 연구가 전통적인 교과 수업과 대학 본고사를 통한 대입 전형과 고교 내신 위주의 대입전형을 상호 비교 실험한 연구였으므로 우리도 이와 비슷한 연구를 수행하면, 3불 정책을 비롯한 대학입학 전형 방식의 교육부, 고교, 대학 간의 의견 차이에 대한 여러 논란을 어느 정도 종식시킬 수 있을 것이다. 또 고교 교장과 대학총장 모임 활성화, 고교-대학 간 협력적 대학과목선이수제(advanced placement: AP) 도입도 고려해볼 만하다. ■ 미국 8년 연구를 통한 고교 교육의 변화(김재춘 영남대 교수)=미국은 8년 연구 과정을 통해 고교 교육이 다양성을 띠는 방향으로 전환되기 시작했다. 우리도 8년 연구와 같은 대규모 프로젝트를 통해 고교 교육과정의 다양화를 유도할 필요가 있다. 이를 위해 실험학교 졸업생들을 특별전형에 의해 일정 수 선발할 수 있는 방안 등을 담당하는 ‘고교-대학관계위원회’ 실험학교 교육과정 편성과 운영을 위한 자료 개발 및 자문에 응할 수 있는 ‘고교교육과정혁신위원회’ 실험학교 졸업생들의 대학 생활 효과를 평가하기 위한 ‘추후연구위원회’ 등을 구성, 연구를 추진해야할 것이다.
교총은 10월 28일 교육부가 발표한 2008학년 이후 대학입학제도 개선안에 대해 학생부 반영비중 확대, 대학수학능력 시험 개선을 통해 학교 교육 정상화를 도모하는 기본 방향은 긍정적이나, 학교별 학력격차 해소 방안, 대학 학생선발 자율권 확대 등 보완책 마련이 시급하다는 입장을 밝혔다. 아울러 교총은 입시제도 변경에 따른 혼란을 줄이기 위해 교육부가 밝힌 대로 고교-대학-학부모로 구성된 ‘교육주체 협의체’를 조속히 구성해 학교 교육 내실화, 사교육비 부담 완화, 학교별 학력차 해소, 대학의 학생선발 자율권 보장, 교육여건 개선 등 모든 사항을 검토하고 근본적 대책을 마련할 것을 촉구했다. 교총은 2008 대입시 최종안에 대해 교총은 학생부와 대학수학능력 시험 성적 9등급화는 대학의 학생 선발 변별력 약화를 근본적으로 해결할 수 없다고 지적하고, 대학은 특성에 맞는 전형모델 개발에 책임 있는 노력을, 정부는 3불원칙 고수 보다 대학의 학생선발 자율권을 점차 강화해줘야 한다고 밝혔다. 또 수능등급제로 인해 대학 측이 논술과 심층면접을 강화할 가능성이 크고, 내신반영 비중확대와, 비교과영역인 독서활동의 학생부 반영 등에 따른 사교육비 증가에 대해 후속조치를 마련할 것을 요구했다. 학생부 중심 전형이 정착되는 시점에서 수능 9등급제 완화를 검토하겠다는 것은 기본적으로 수능의 자격고사화와 대학의 본고사 시행 등 학생선발 완전 자율권 보장을 전제로 할 때 가능한 것으로 선언적 의미 밖에 없다고 평가했다. 2010년 ‘교사별 평가’ 도입은 평가의 공정성 시비나, 교사별 학생수, 규모에 따른 내신성적의 유·불리함이 발생, 혼란만 가중될 수 있어 교육여건 개선과 문제 해소 대책을 먼저 제시한 후 도입하는 것이 순리라고 지적했다. 교총은 “학교생활기록부의 공정성과 신뢰성 확보, 교사별 학생평가, 독서활동 반영 등은 결국 교사의 업무부담 완화 등 교육여건 개선이 필수적임을 간과해서는 안된다”고 강조하고“범정부 차원에서 구체적이고 실효성 있는 후속 대책을 조속히 제시해야한다”고 덧붙였다.
교육인적자원부는 10월 28일 현재 중3학생이 수능을 치르는 2008학년 이후 ‘대학입시제도 개선안’을 확정 발표했다. 지난 8월 교육부가 개선안을 내놓은 후 내신 성적 부풀리기와 고교등급제 등 갖가지 논란에 휩싸여 확정안 발표를 미뤄 온지 두 달여 만이다. 이번에 발표된 최종안은 학교생활기록부에서 평어를 없애고 원점수(과목평균, 표준편차 병기)와 과목별 석차등급(9등급)을 기재하도록 했으며, 대학수학능력시험 성적은 표준점수와 백분율 대신 등급(9등급)만 제공하고 2010년까지 점진적으로 문제은행방식으로 출제방식을 전환하는 등의 내용을 주요 골자로 하고 있다. 또 2010년 중학교 신입생부터 교사가 전적으로 수업과 학생의 평가를 책임지는 ‘교사별 평가’를 도입키로 했다. ■학생부 반영 비중 확대=내신 성적의 경우 ‘성적부풀리기’ 방지를 위해 현재 평어와 석차로 구성돼있는 학생부를 ‘원점수+과목별 석차등급제’로 변경했다. 평어를 없애는 대신 원점수와 함께 과목평균과 표준편차를 기록하도록 했으며 과열경쟁 및 동석차 방지를 위해 과목별 석차도 수능처럼 9등급으로 나눠 제공하는 것으로 전환했다. 또 대학이 서류평가 및 면접에서 활용할 수 있도록 비교과영역(봉사, 특별, 독서 활동)을 교과영역과 함께 충실히 기록하도록 하고 독서 매뉴얼을 개발, 교과별 독서활동도 기록하도록 했다. 내신의 신뢰성과 공정성을 확보하기 위해서 교사의 교수-학습 계획과 평가계획·내용·기준 등을 2006년도부터 학교 홈페이지 또는 학교교육계획서에 게재해 공개하도록 했으며, 교육여건 조성과 교사연수 강화를 통해 2010년 중학교 신입생부터 ‘교사별 평가’를 도입한다는 계획이다. 단위 학교별로는 ‘학교장 학업성적관리 책임제’를 강화하고 성적부풀리기의 관리·감독을 위해 시·도 교육청별로 ‘학교평가개선 장학지원단’을 구성, 철저히 장학지도를 하고 이를 학교평가 및 시·도 교육청 평가에 반영하기로 했다. 또 교육부 산하 자문기구로 고교-대학-학부모로 구성된 상시 협의체인 ‘교육발전협의회’를 구성해 성적부풀리기 방지 유도 및 교육격차 해소 방안을 강구한다는 방침이다. ■대학수학능력 시험 개선=대학수학능력 성적은 학생부 중심 대입전형을 유도하기 위해 표준점수와 백분위 대신 등급(9등급)만 제공된다. 논란이 됐던 수능 1등급 비율은 일정 수준의 변별력을 확보하고 정책의 정착을 도모하기 위해 현행대로 상위 4%로 하되, 학생부 위주 전형이 정착되는 시점에서 등급 완화를 검토하기로 했다. 또 고교 수업과의 연계를 위해 교과과정 내용 위주로 문제를 출제하고 수능시험 출제위원 50%이상을 고교 교사로 참여시킨다는 계획이다. 또 출제방식을 문제은행방식으로 전환, 2008학년도에는 문항공모 등에 의한 출제를 탐구 등 일부 영역에 도입 한 뒤 2010학년도부터 모든 영역으로 확대하기로 했다. 아울러 문제은행방식 수능시험 구축을 전제로 2010학년도부터 연간 2회 수능을 실시하고 1회 실시할 경우 이틀에 걸쳐 시험을 치르는 방안도 검토할 방침이다. ■학생선발 특성화, 전문화=대학은 특성에 맞는 교육목표, 모집계열에 따른 전형모형을 개발 할 수 있도록 유도하고 ‘한국대학교육협의회’의 기능을 활성화 해 다양한 학생선발모형을 개발하기로 했다. 대학 입학 업무의 전문성 강화를 위해 ‘입학사정관제’를 도입하기로 했다. 또 대학의 교육여건을 알 수 있는 대학별 신입생 충원율, 교원 1인당 학생수, 졸업생 취업률, 학교 재정현황 등의 지표를 공개하는 ‘대학정보 공시제’를 운영, 학생들의 학교선택에 도움이 되도록 할 방침이다. 특수목적고는 설립목적에 맞게 교육과정을 운영하도록 하고 동일계 특별전형을 도입해 과학고는 이공계열, 외국어고는 어문계열로의 진학을 유도하기로 했다. 이밖에 예·체능계 학생에 대해서는 수능성적 최저자격기준을 완화하고 학생부와 실기 위주로 선발하도록 하며 실업계 고교 출신자, 사회적 소외계층, 농어촌학생 등 을 대상으로 한 특별전형도 더욱 확대하기로 했다. 학생부 위주로 지역별 잠재력 있는 학생을 균형 있게 선발하는 ‘지역균형선발’도 유도할 예정이다. ■교원업무경감 대책=학생부의 비중이 확대됨에 따라 교사의 책무성이 강화되면서 업무 부담이 증가될 것으로 보이는 가운데 교육부는 이에 따른 교육여건 개선 사업도 함께 추진한다. 우선 교원법정정원을 공무원 정원과 분리해 연말까지 행자부, 기획예산처, 교육혁신위 등 관계부처와 협의해 올 연말까지 증원계획을 확정한다는 방침이다. 또 현재 2월말에 이루어지는 교원 인사이동 발표를 앞당겨 1월말까지 완료, 방학 중 신학년도 준비를 할 수 있도록 개선할 예정이다. 현행 학급 중심의 교실체계에서 교과중심의 교실체계로의 전환을 위해 우선 일반계 고교부터 단계적으로 교과교실을 확보하고 내년 중 교과교실 5개년 계획을 수립해 추진한다는 계획이다.
신상명 | 경북대 교육학과 교수 최근 세계 각국에서 추진하고 있는 교육개혁 동향에서 나타나는 공통적인 특징 중에 하나는 학교 현장의 의미 있고 본질적인 변화를 강력하게 추구하고 있다는 점이다. 학교개선에 대한 관심은 그동안 여러 차례 추진되었던 교육개혁과 일련의 연속성을 가지고 있으면서도 그 강조점에 있어서 주목할 만한 차이를 나타내고 있다. 학교 현장의 변화를 강조하는 최근의 동향은 지금까지의 교육개혁이 학교 현장의 실질적인 변화를 이끄는 데 대체로 실패했다는 반성과도 무관하지 않을 것이다. 범세계적으로 학교 변화를 추구하기 위한 이러한 노력은 결국 단위학교의 자율성을 확대하고, 동시에 그에 따른 책무성도 증대시키는 모습으로 나타나고 있다. 왜냐하면 미래사회의 특징은 사회적 분화와 다원화에 있기 때문이다. 향후 지식정보화사회에서는 기능의 분화와 구조적 복잡성이 더욱 증대될 전망이고, 이러한 사회에서는 중앙집권적이고 획일적인 통제에 의한 교육체제 운영은 부적합하다. 미래사회에서는 지역별·학교별 특성이 고려되고 융통성이 발휘되는 분권화된 체제가 보다 적합하다. 1. 학교자치의 필요성 미래사회의 특징인 사회적 분화와 다원화는 탈산업화 시대의 도래와 무관하지 않다. 지식정보화사회에서의 기능의 분화 요구는 전통적인 학교의 역할에 변화를 요구하고 있고, 학교교육의 내용과 방법의 전환을 요청하고 있으며, 동시에 학교지배구조의 변화를 요구하고 있다. 탈산업화 시대의 도래 탈산업화시대는 정보화시대의 도래와도 무관하지 않다. 정보의 홍수 속에서 정보의 다양성·한시성·유용성과 정보의 영향력은 지금까지의 그 어느 시대보다도 증대하고 있다. 이러한 상황 속에서 진리의 가변성이 증폭되고, 국소적이고 하찮은 정보도 유용할 수 있으므로 되도록 다양하고 많은 정보를 지니는 자가 유리한 입장에 서게 된다. 다시 말하면 정보를 지배하는 자만이 세상을 지배할 수 있게 되었다. 그리고 정보가 없이는 인간은 아무 것도 성취할 수 없는 무력한 존재가 되고 만다. 결국 보편적 진리나 이론이 지금까지 차지하고 있던 절대적 지위를 상실하게 되었다. 산업화시대에서는 정보란 곧 지식을 뜻하며, 지식은 곧 과학이다. 그리고 과학은 이론으로 형성되며 실용성을 강조한다. 그런데 이론은 특정 언어와 특정 형식에 의하여 기술되어야 하며, 이미 특정 집단에 의해 약속된 언어형식에 맞게 기술되지 않는다. 또한 그 가치를 인정받지 못하며 실용화되지도 않는다. 소수의 특권층에 의해 만들어진 지식체계는 다수의 개인들에게 공감과 추종을 강요함으로써 오히려 인간을 속박하는 수단이 되었다. 반면, 탈산업화시대에서는 기존의 모든 이론의 절대적 진리성을 부정한다. 이론의 유용성은 그것의 실용성 때문이다. 진리란 일시적, 부분적인 것이지 총체적, 대표적일 수 없다. 사람들은 저마다 다른 생각이 있을 수 있으며, 각자의 생각은 각자가 처한 상황에 비추어 가장 합당한 것일 수도 있다는 것이다. 그리고 그러한 생각들을 옳고 그름으로 단정지을 성질은 아니며, 다만 공감하느냐 않느냐는 각자의 판단기준에 맡겨야 한다는 것이다. 학교의 역할 변화 탈산업화시대에서는 교육이 목적이 아닌 도구임을 분명히 인식할 필요가 있다. 교육이란 완전한 진리나 지식을 가르치는 것이 아니라, 다양성을 인정하면서 더불어 협의하고 논의를 통하여 다 함께 잘 살 수 있는 길을 찾아내는 지혜를 배우게 하는 것이어야 한다. 또한 교사나 학생들로 하여금 이 시대의 사조가 개인의 주체성을 해체하고 허무주의에 빠져들거나 혼란을 가중시키는 것이 아니라, 새로운 휴머니즘으로 새로운 전통을 수립하고 창조자로서의 희열을 만끽하는 자유인으로 거듭 태어나게 만들고, 새로운 질서를 확립하는 유용한 것임을 깨닫게 해야 한다. 따라서 학교운영의 측면에서도 무엇보다도 시급한 것은 교사들로 하여금 탈산업화시대에 대한 올바른 이해와 긍정적 관점에서 수용하는 태도를 갖게 하는 일이다. 지금까지 교육은 역사와 전통을 무비판적으로 수용하고 전수하는데 주안을 두었으며, 사회의 지배적 이데올로기를 재생산하는 구실에 치중해 왔었다. 그런가 하면 인간의 주체성을 강조하면서도 실제에 있어서는 주지교육의 병폐에 휘말려 인간의 무력감과 수동적 자세를 키워 왔었다. 탈산업화시대의 교육관은 학생들로 하여금 자신이 진리의 주체임을 확인하고, 보다 개방적이고 허용적인 자세로 세상과 사물을 넓게 보고 판단하며, 창조적인 자세로 행복한 세상을 만들어가는 인간이 되게 교육해야 한다. 따라서 학교경영에 있어서 무엇보다도 먼저 교육의 방향을 재정립할 필요가 있다. 즉, 학교교육은 지금까지의 지식위주 교육에서 탈피하여 다양한 형태의 교육을 통해 개방적인 자세와 사고력을 증진시키는 교육에 역점을 두어야 하며, 학생들에게 비판력과 창의력을 길러주는 데 힘써야 한다는 것이다. 학교교육 내용 및 방법의 전환 학생들에게 스스로 판단하는 힘을 길러 주려면 교육방법이 바뀌어야 한다. 그리고 교육방법이 바뀌려면 교사의 사고가 달라져야 한다. 학교에서는 더 이상 교과서와 칠판을 주로 하는 수업을 지양하고 토의식 학습과 자율학습이 강화되어야 한다. 그리고 다양한 학습자료와 폭 넓은 경험을 통해 스스로 익히고 깨닫는 공부가 되어야 한다. 강요식·암기식 수업은 사라져야 하며, 진정한 의미의 아동중심 수업과 학생이 주체가 되는 수업이 되어야 한다. 교육방법이 바뀌기 위해서는 교사들이 자율과 전문성에 입각하여 책임지고 전개할 수 있도록 분위기가 성숙되어야 하며, 학교경영자는 훌륭한 장학지도자가 되어야 한다. 지시, 통제, 감독하는 전통적 관리행정체제는 지양되어야 한다. 그 대신 자유롭고 창의적인 수업활동을 지원하고 조장하며 다양성을 최대한 허용하고 수용하는 분위기를 가꾸어야 한다. 교육방법이 바뀌면 당연히 수업에 사용되는 각종 시청각 기자재에 대한 인식도 바뀔 수밖에 없다. 즉, 행동주의 패러다임에 입각해서 전개되어 온 기존의 교육공학을 구성주의 패러다임에 기초해서 전개하려는 시도가 이루어지고 있다. 즉, 구성주의 교육공학은 다양한 학습과정의 강조, 다양한 선택적 학습양식과 상호작용적 교수매체 및 교수방법, 개방적 수업체제, 학습자의 독특한 지적 학습양식의 인정과 그에 알맞은 풍부한 경험적 학습환경의 제공 등을 강조하고 있다. 학교지배구조의 변화 탈산업화시대는 민주주의를 신봉한다. 진리와 지식의 상대성의 이해, 가치의 다양성 인정, 논의와 합의에 의한 조화와 사회적 공감대 형성, 그리고 인간의 주체성을 바탕으로 하는 새로운 질서와 문화의 창출 등은 민주주의의 이념과 맥을 같이 하는 인본주의 사상이다. 그러므로 교육이 올바르게 방향을 정립하려면 학교경영이 민주적으로 이루어져야 한다. 교직원들의 의사가 존중되어야 하며, 교육주체로서의 학생들의 의견도 수렴되어야 한다. 학교경영에 있어서 권위주의적이고 독선적인 일방통행식 지시나 명령은 사라져야 하며 흑백논리도 지양되어야 한다. 미성년자들이고 배우는 학생의 입장에 있기 때문에 학생들의 인격이 무시되어도 좋고, 그들의 의견은 묵살되어도 좋으며, 학생들이 교사와 동등하게 대접받아서는 안 된다는 생각은 사라져야 한다. 더 이상 학생들이 학교에 맞추는 식의 경영이 아니라, 학교가 학생들에게 맞추어야 한다. 이제 학교경영자들은 무엇이 학생들을 위해서 유익하며, 어떻게 하는 것이 학생들을 위해서 더 좋은 방침과 제도, 그리고 시설·환경이 될 것인가를 늘 생각하는 자세가 필요하다. 탈산업시대의 학교경영은 공급자 중심으로부터 수요자 중심으로의 경영체제로 전환할 것을 요청하고 있다. 2. 학교자치의 전제 조건 단위학교가 교육체제의 중심축을 형성하도록 지배적 구조를 개편하는 일은 현재의 관료주의 고리를 절단하고, 실질적 분권화를 통해 단위학교가 행사할 수 있는 자유재량권의 넓은 공간을 확보해 주는 일이다. 학교구성원이 주체가 되는 단위학교에 인사와 재정에 관한 권한을 대폭 확대하고, 교육과정 운영에 있어서도 재량권을 갖도록 하는 이른바 학교자치가 정착되어야 한다. 그리고 이러한 학교자치가 이루어지기 위해서는 무엇보다도 학교구성원이 공동체를 이룬 토대를 바탕으로 학교단위 책임운영 체제가 갖추어져야만 한다. 학교공동체의 실현 현재 우리나라 교육의 구조적 문제점 중의 하나는 일방향 의사소통 구조라고 할 수 있다. 교육행정기관에서의 교육부, 시·도교육청, 지역교육청, 학교 순의 위계, 그리고 일선학교에서의 교장, 교감, 부장교사, 교사 순의 위계 등에 따른 하향식의 일방향적 의사소통, 그에 따른 학부모의 학교운영의 소외와 무관심 등을 작금의 교육문제의 하나로 보는 시각이 있다. 이러한 일방향적 의사소통은 학교교육의 이해관계집단 중 학부모와 학생, 교사 그리고 지역사회의 의견을 수렴하기 어려운 구조로 굳어졌다. 그렇다고 각 단위 교육조직이 조직의 자생력이나 조절력이 있어 시대의 변화, 국가와 국민의 요구를 제대로 반영한 것도 아니었다. 어쩌면 이렇게 경직되어 있는 교육조직 구조의 결과가 바로 교육현장의 대립과 갈등의 원인을 제공하고 있는지도 모른다. 실제 교육현장에서는 교육행정관료와 교원, 학부모, 학교경영자와 교사, 교사와 교사, 교원과 학부모, 교직 단체간 등의 갈등과 불신이 그 어느 때보다도 심화되어 있는 시점이라고 볼 수도 있다. 이러한 상황의 해결방안은 자율과 참여를 토대로 한 학교공동체 실현이라 할 수 있다. 학교공동체의 실현은 구성원의 참여를 전제로 한다. 그리고 교육구성원의 참여 활성화를 위하여 ‘교사·학부모의 참여시스템 마련’, ‘학교운영위원회 기능의 강화’ 등이 해결방안이 될 수 있다. 이러한 요구에 의거하여 최근에 교사회와 학부모회의 법제화가 세간의 화두가 되고 있다. 교사회와 학부모회를 법제화하자는 의도는 학교교육에 대한 이해관계집단의 참여기제로 작용하여 학교교육에 대한 공동체적 의식 함양을 목적으로 하고 있다고 볼 수 있다. 교사 입장에서 보면 이제까지 학교경영에서 그들이 소외당했던 것이 사실이었다. 의견이 있어도 공식적으로 제기할 기회가 제한되어 있었고, 학교경영자의 입장과 상반되는 경우 감히 제안도 하기 어려웠다. 이렇게 학교에서 억눌려 있던 참여의 의지를 표출하는 측면에서 참여하고자 할 것이다. 그리고 학교경영자의 독단적인 학교운영에 견제적 위치에서 참여하고 싶을 것이다. 그리고 학부모의 입장에서 보면 자녀가 볼모로 잡혀있다시피 한 학교에 개인적으로 비판적이거나 발전적인 의견을 제시하기가 어려웠고, 그렇다고 이러한 의견을 수렴할 수 있는 기구가 제도적으로 마련되어 있지도 않았다. 그리고 일반 학부모들이 참여하기에는 학교운영위원회는 수적으로 제한되어 있고, 그에 따라 눈에 띠게 참여하는데 있어 많은 부담을 느끼는 것이 사실이고, 시간적·경제적 여건상 등의 장애도 많이 있다. 이러한 시점에서 교사회와 학부모회가 공식적으로 그리고 어느 정도 독립적으로 운영된다면 학교교육활동에 대한 교사와 학부모들의 의견이 적극적으로 제시될 것으로 보인다. 그러나 교사회와 학부모회가 제대로 기능을 발휘하기 위해서는 참여의 활성화가 이루어져야 하고, 학교운영위원회와 유기적인 관계 형성이 중요하다. 그러기 위해서는 학교 문화 속에 참여, 대화, 토론, 협의의 행위들이 발생될 수 있어야 한다. 이제까지 위계적 질서에 의한 일방적 의사소통과 경영자 중심의 의사결정, 학부모들의 후원적 참여 등이 수레바퀴처럼 맞물려 있는 관료주의 문화의 학교를 참여와 토론의 공동체 문화로 탈바꿈한다는 것은 특별한 기제가 없는 한 쉽지 않다. 단지 공동체적 의식, 주인의식, 참여정신만을 호소해서는 불가능하다. 참여를 통하여 의견, 주장들만 쏟아져서도 안 될 뿐만 아니라, 이렇게 쏟아진 의견을 하나로 수렴하고 효율적으로 집행해 나가는 것을 교장의 책임으로만 돌려서도 안 될 것이다. 학교 이해관계집단들로 하여금 참여를 시켜놓고 그 책임을 교장에게만 묻게 된다면 대부분의 교장은 가능한 참여를 제지하고 억제하려고 할 것이기 때문이다. 결국 참여의 의지, 필요성, 결과에 대한 공유를 위한 기제가 필요하다 하겠다. 단지 교장의 절대적 권위에 억눌려 있던 감정 해소를 위한 교사이거나, 우리 아이를 특별히 잘 대해 주기를 기대하는 학부모이어서는 참여 자체가 학교운영의 결과에 책임을 같이 할 수 없을 것이다. 단위학교의 자율과 책임 강화 진정한 학교자치가 이루어지기 위해서는 교육체제의 모든 부분에서 책무와 자율 간의 균형을 이루어야 한다. 학교에 그들 자신의 문제를 해결할 수 있는 자율이 주어지고, 그에 따른 책임을 질 때, 학교체제에서 가장 큰 개선이 이루어질 수 있다. 이를 위해서는 전통적으로 행정기관에서 이루어지던 의사결정이 학교수준에서 협동적으로 이루어지고, 학교수준에서 수업과 인사, 예산 등에 관한 권한을 더 많이 가져야 한다. 그리고 학교는 행정기관의 정책, 규칙, 규제들을 융통성 있게 받아들일 수 있으며, 학교자신의 정책과 규칙, 규제를 창안할 수 있어야 한다. 이때, 학교수준의 의사결정은 교사, 직원, 학부모, 학생, 지역사회인사, 기업체 대표, 학교행정가 등의 다양한 이해당사자의 참여에 의해 이루어져야만 한다. 즉, 학교자치란 학교의 ①자율적 권한의 강화와 ②그에 따른 책임의 강조에 있다고 볼 수 있다. 교육은 그 본질적 특성상 자율과 밀접한 관련을 맺고 있다. 교육이 추구하는 가치와 목적 안에 이미 자율의 요소와 자율주장의 근거들이 내재해 있고, 이에 따라 그러한 가치와 목적을 구체적으로 실현하는 교육활동의 특성이 또한 자율성 요구의 정당성을 강하게 지니고 있다. 학교의 자율성 개선을 위해서는 일차적으로 단위학교의 독자적인 의사결정 권한이 증대되어야 한다. 즉, 상급 행정기관으로부터 단위학교에 많은 권한이 이양되어 단위학교가 상당한 재량권을 가질 필요가 있다. 그리고 권한의 이양은 지엽적인 사항보다는 교육과정, 인사, 재정 등의 핵심적인 사항이 중심이 되어야 한다. 물론 학교운영의 자율화가 필요하다고 하지만 모든 권한이 단위학교에 위임될 수는 없다. 교육의 국가적, 지역적 통합성이 유지되어야 하기 때문에 단위학교는 중앙과 지방이 표방하는 정책 범위 내에서 자율권을 행사해야 한다. 따라서 중앙과 지방의 행정기관이 결정해야 할 권한과 학교가 결정해야 할 권한을 분담해야 한다. 중앙수준의 의사결정은 주로 상위수준에서 수립되는 교육적 자원의 배분과 학교수준의 의사결정에 작용해야 할 규칙을 정하고, 학교수준 의사결정은 이미 존재하고 있는 일련의 규칙 내에서의 의사결정을 하는 것이므로, 단위학교에 대한 각종 정책과 지침은 경직적이기보다는 융통성 있게 제시하는 방향으로 변화되어야 한다. 이를 위하여 무엇보다도 외부의 요구와 간섭에 의연하게 대처할 수 있는 단위학교의 자율적인 통치체제가 확립되어야 한다. 한편, 교육에서의 책무성은 보통 교육업무를 담당하는 직원들이 그들이 행한 과업의 성과에 대하여 그 나름의 책임을 지며, 또한 그들이 수립한 교육 프로그램의 결과에 대하여 책임을 지겠다고 공약하고, 입증되거나 지각된 잘못에 대하여는 이를 기꺼이 시정할 수 있는 정도를 의미한다. 교육의 경우에서 책무성을 강조하는 이유는 책임의 소재를 밝히려는 것보다는 학교교육의 효과를 구체적으로 분석하여 그 달성 정도를 평가하고, 원인과 책임, 그리고 개선방법 등을 규명하는 데 있다. 최근 학교교육은 그 효과성면에서 학부모나 국민 일반으로부터 많은 불만의 대상이 되고 있다. 무엇보다도 교육의 질에 대한 국민의 만족도가 낮고 개선의 목소리가 높다는 점이다. 최근에 교육에 대한 국민여론조사에 따르면 국민의 학교교육의 질에 대한 만족도가 낮은 반면에, 학교교육의 성과에 대한 평가 요구가 매우 높은 것으로 나타나고 있다. 그리고 과다한 과외교육과 학교교육에 대한 의존도 약화도 책무성 문제를 야기시키고 있다. 학원이 공격적으로 학생들을 유인하여 학교보다 차별성 있는 보살핌을 제공하면서부터 학교가 수세적 입장에 처하고 있는 것도 그렇고, 우리의 학교교육에 희망을 잃고 외국에서 공부시키기 위해 자녀를 조기 유학 보내는 학부모가 늘어나는 등의 현상 등을 근원적으로 예방할 필요가 생겨났다. 특히 학업성취도의 국제 비교에서 우리나라가 뒤지지 않는 이유를 학생과 학부모들은 학교의 역할이었다기보다는 과외 등 학교 밖의 교육에 많은 노력을 투자하였기 때문이라고 여기는 것도 간과할 수 없다. 이미 선진 외국에서는 학교단위책임경영제(School-Based Management), 계약학교(Charter school), 국고운영학교(Grant-Maintained School) 등의 제도 확산을 통하여 단위학교의 자율성을 증대시키고, 자율에 따른 책무성 기제로 평가를 실시하고 있다. 이제 우리의 학교도 자율과 책무에 바탕을 둔 학교자치 구조로 전환해야 한다. 이 때 꼭 명심해야 할 것은 자율과 책임은 비례한다는 사실이다. 즉, 자율이 많이 주어지면 주어진 만큼 책임도 늘어난다.
최준렬 | 우석대 교수 1. 서언 학교자치는 학교가 자체적으로 교육활동을 계획하고 집행하며, 책임을 지는 학교경영이다. 학교는 교육정책이 구현되는 곳으로 학교교육이 성공적으로 이루어지느냐 그렇지 못하느냐에 따라 교육의 성패가 결정된다. 교육인적자원부(이하 교육부)에서부터 시작한 정책이 시·도교육청, 지역교육청을 통해 학교에서 최종적으로 구현되기 때문에 학교교육이 성공적으로 이루어져야 이런 모든 정책이 빛을 발한다. 문민정부 이래 오랫동안 학교교육을 성공적으로 수행하기 위해 다양한 노력을 기울여 왔고, 중요한 과제로 학교자치를 선정하여 추진하여 왔다. 문민정부 시절에는 학교자치를 확대하기 위해 학교운영위원회를 설치하였고, 국민의 정부에서는 학교회계제도를 실시하였으며, 참여정부에서도 “교육주체의 참여와 자율을 통한 ‘참여교육’ 실현”을 2004년의 정책목표로 설정하여 추진하고 있다. 학교자치를 확대하고 성공적으로 정착시키기 위해 다양한 노력을 기울여 왔음에도 불구하고, 학교 현장에서는 아직도 학교자치를 피부로 크게 느끼지 못하고 있다. 학교 스스로 여러 가지를 하고자 하여도 할 수 없는 경우가 많다. 왜 많은 노력에도 불구하고 학교자치가 활성화되지 못하고 있는가. 여기에는 많은 원인이 있을 수 있다. 법과 제도가 미비 되어 있거나, 학교에서 이를 수용하고 활용할 수 있는 여건이 되어 있지 않기 때문이기도 하다. 또 한편으로 우리의 문화와 여건이 학교자치에 적절하지 않아 학교자치가 성공적으로 정착하지 못하는 요인이 될 수 있다. 본고에서는 학교자치를 활성화하기 위해 제기되는 다양한 문제 가운데 교육행정조직의 역할과 기능분화에서 제기되는 문제를 중심으로 학교자치의 활성화 방안을 살펴보기로 한다. 2. 학교자치와 교육행정조직 학교자치는 학교가 자율적으로 교육활동을 계획하고 실행하며, 이에 대해 책임을 지는 경영활동이다. 학교자치가 성공적으로 정착하기 위해서는 학교 스스로 교육활동을 계획하고 실행할 수 있는 권한이 부여되어야 한다. 그동안 학교자치를 활성화하기 위해 학교에 많은 권한을 부여하려고 노력해 왔다. 문민정부에서는 학교가 교육활동을 스스로 결정하고 집행하는 있는 행정체제를 만들려고 하였으며, 학교운영위원회가 그 한 예라 할 수 있다. 학교운영위회는 학교에서 실천할 수 있는 각종 교육활동 및 예산을 결정하고, 이를 평가하는 활동을 한다. 행정체계의 측면에서 볼 때 학교운영위원회는 의결기관이고 학교장은 집행기관으로, 의결기관과 집행기관이 분리된 학교의 자치조직이라 할 수 있다. 행정적으로 학교에서 자치를 할 수 있는 체제가 마련되었다고 할 수 있다. 국민의 정부에서도 학교자치를 확대하려는 노력을 계속하여, 학교예산회계제도를 신설하였다. 학교를 자율적으로 경영하기 위해서는 예산의 자율권이 전제되어야 하는데 이 권한을 확대하도록 한 제도가 학교예산회계제도이다. 수업료를 제외하고 학교의 모든 세입을 자체적으로 예산을 편성하여 집행하고 결산을 하도록 하였다. 학교 자율권을 향상시킨 제도이다. 제도적으로 학교자치를 실현하기 위해 노력하였으며, 실질적으로도 교육부, 교육청, 지역교육청의 권한을 학교에 위임하여 학교자치가 성공적으로 정착하도록 지원하고 있다. 이런 노력에도 불구하고 학교자치가 활성화되지 못하고 있어, 참여정부에서도 ‘참여와 자율을 통한 참여교육’을 정책목표로 설정하고 있다. 왜 참여를 통한 교육자치가 활성화되고 있지 않는가? 활성화되지 않는 원인은 여러 가지가 있는 데 대체적으로 제도적인 문제와 관행적인 문제가 주원인이다. 제도적인 문제는 법과 제도가 학교자치를 구현하기 어렵게 하는 문제이고, 관행적인 문제는 제도와 법은 구비되어 있어도 그동안의 중앙집권적인 행정행태 때문에 이를 실현할 수 있는 준비와 문화가 형성되지 않아 발생하는 문제이다. 학교자치를 구현하기 위해 제기되는 행정제도와 관행적인 문제를 교육부, 교육청, 지역교육청을 중심으로 살펴보고, 이의 개선방안을 제시하고자 한다. 3. 학교자치를 위한 교육부의 역할 변화 교육부는 국가의 교육정책을 입안하고 실행하며 감독하는 총괄기관으로 국가교육의 방향을 설정하고 토대를 마련하여, 시·도교육청이나 학교가 이를 실천하게 한다. 국가교육의 출발점으로 교육부의 기능과 역할에 따라 학교자치가 달라진다. 교육부의 기능과 역할이 강화되어 세부적인 학교정책까지 입안하고 실행하게 되면 학교자치는 위축이 되고, 기본적인 방향만 설정하고 구체적인 사항을 교육청이나 학교에 위임하면 학교자치는 확대된다 학교자치를 활성화하기 위해 노력하여야 할 교육인적자원부의 역할을 보면 법과 제도가 변화되어야 할 부분이 있고 관행이 바뀌어야 할 부분이 있다. 먼저 법과 제도가 바뀌어야 할 부분을 보면 학교자치와 관련된 법은 교육부와 그 소속기관 직제 중에서 학교정책실을 규정한 법이다. 교육부는 기본적으로 인적자원개발 정책을 수립하고 총괄하며 학교교육, 평생교육, 학술에 관한 사무를 관장하는데 학교자치와 관련된 업무를 추진하는 부서는 학교정책실이다. 학교정책실에서 수행해야 할 사항을 대통령령으로 규정한 내용은 초·중등학교교육에 관한 정책 수립 및 개선, 교육제도, 교과 및 생활지도, 방송통신교육, 유치원교육, 과학교육, 실업교육, 영재교육, 교원교육 등 80개 조항이다. 이는 초·중등 교육에 관한 교육청의 관장 사무 7개 조항에 비해 10배가 넘는다. 초·중등교육에 관한 거의 모든 사업을 열거하고 있으며 경우에 따라서는 교육청이나 학교에서 자체적으로 추진할 수 있는 내용도 포함되어 있다. 몇 가지 예를 열거하면 고교평준화 정책의 개선, 특성화 학교 및 자율학교의 제도 개선 및 운영 지원, 학교회계제도에 관한 사항 등이다. 교육부는 초·중등교육에 관한 기본 정책을 수립하고 이를 시행하도록 지원하는 부서이어야 한다. 구체적인 선택과 실행은 교육자치가 구현되는 교육청이나 지역교육청, 또는 학교의 몫이어야 한다. 그럼에도 불구하고 초·중등교육에 관한 거의 모든 정책을 교육부에서 입안하고 시행하도록 법령이 성안되어 있다. 다음으로 학교자치와 관련되어 관행적으로 제기되고 있는 문제를 생각해 볼 수 있다. 교육부는 학교자치를 활성화하기 위해 교육부의 권한을 위임하거나 이양하고, 학교운영위원회와 같은 제도를 만들어 지원을 하고 있다. 참여정부에서는 참여를 통한 학교자치 활성화를 주요 교육정책으로 선정하여 추진하고 있다. 그럼에도 불구하고 학교 스스로 결정하여 집행하는 학교 자치가 어려움을 겪고 있는 이유는 그동안의 중앙집권적인 관행에서 비롯되기도 한다. 학교 스스로 결정하여 실행할 수 있는 사항도 혹시 어떤 질책이나 문제가 있지 않을까하여 교육청이나 교육부에 문의하여 획일적으로 실행하는 경우가 적지 않다. 상급기관에서 설정한 정책을 따르지 않을 때 감사나 평가에 불이익을 받게 되는 경우 하급 기관 스스로 계획을 세워 활동을 하고 싶어도 할 수 없게 된다. 그러기 때문에 상급기관의 의도나 정책에 의존할 수밖에 없다. 교육부에서 추진한 이런 사업 중의 하나가 7·20 여건 개선사업이라 할 수 있다. 학교의 여건을 개선하고 학급당 학생수를 감축하는 것은 교육발전을 위해 대단히 중요하나 이를 교육부에서 총괄적으로 관할하여 획일적으로 추진하였던 점은 학교자치를 위축시키게 하는 요인이 되었다. 또 다른 요인으로 공문을 들 수 있다. 공문은 상급기관의 교육정책이나 활동지침을 전달하는 문서이다. 법이 학교자치를 위해 잘 성안되었다 하더라도 공문을 통해 학교의 교육활동을 규제한다면 학교의 자유로운 교육활동은 어려울 것이다. 공문과 상급기관에 의존하는 관행이 바뀌어지지 않는다면 학교자치가 빛을 발하기는 어려울 것이다. 위에서 제기한 문제를 개선하여 학교자치를 활성화하기 위해서 교육부는 법령을 검토하여 유·초·중등교육에 관한 기본 정책을 입안하는 내용을 제외하고는 모두 교육청에 일임하여 교육자치 기관인 교육청이 담당하도록 하여야 할 것이다. 아울러 교육정책을 입안하고 시행하는 과정에서도 선정된 정책에 대해서 공문에 의해 전국이 일괄적으로 시행하기보다 지역의 특성에 맞게 선택하도록 해야 할 것이다. 현재의 정책집행과정을 보면 모든 교육청이 동일한 정책을 시행하도록 되어 있는데, 이를 개선하여 교육청이 필요한 정책을 선택하여 시행하고, 교육부는 이런 정책이 성공적으로 시행될 수 있도록 예산과 프로그램을 지원하는 방향으로 정책을 개발하고 시행하는 방법을 바꿔야 할 것이다. 4. 학교자치 위한 교육청의 역할 변화 시·도교육청은 초·중등교육에 관한 사무를 국가로부터 위임받아 집행하는 자치기관으로 위임된 범위 내에서 초·중등교육을 자체적으로 계획하고 집행하며 평가할 수 있는 권한을 갖는다. 이 권한을 살펴보면 교육감은 학교의 설립 및 폐지, 교육과정, 과학·기술교육 진흥, 사회교육, 학교체육 및 보건에 관한 사항을 담당한다. 교육청이 갖는 초·중등교육에 관한 자치권한을 교육부 학교정책실의 권한과 비교해 보면, 교육청은 초·중등 교육에 관한 일부 사항만을 담당하도록 되어 있다. 시·도교육청의 7개 조항의 업무규정은 학교정책실의 80개 조항에 이르는 업무 내용에 비해 포괄적이며 부분적이다. 교육청에서 학교자치를 지원하기 위해 필요한 학교선택권, 교육과정 편성권 등이 제한적으로 허용되고 있다. 또 한편으로 시·도교육청의 행정체제가 교육자치를 할 수 있는 여건에 맞지 않은 것도 문제이다. 교육청의 행정체제를 보면 자치의 범위가 넓다. 자치조직이 광역자치이기 때문에 학생이나 학부형의 다양한 요구를 반영하여 정책을 입안하고 실행하기 어렵다. 자치는 지역의 의견을 수렴하여 정책에 반영하고 실행하는 일인데 인구 100만 이상의 광역자치로는 이 과정을 원활하게 수행하기 어렵다. 시·도교육청 자체 조직도 학교를 지원하기보다 관리하고 통제하도록 편성되어, 학교자치를 어렵게 한다. 시·도교육청의 조직을 보면 지역의 교육정책 개발이나 평가보다 행정, 관리, 감사 위주로 편성되어 있다. 위에서 제기된 문제를 개선하여 학교자치를 활성화하기 위해서는 교육청의 정책개발 기능과 장학 및 평가 관리 기능을 강화하여야 한다. 구체적인 정책을 입안하여 모든 학교가 똑 같은 사업을 추진하도록 강요하기보다 학교의 특성에 부합되는 정책을 선택하여 집행할 수 있도록 다양한 정책을 개발하고, 이런 정책이 학교 현장에 부합되게 집행될 수 있도록 장학과 평가 기능이 활성화되어야 한다. 그동안 장학과 평가는 교육부나 교육청의 정책시행을 점검하는 일이 일상적인 관례였는데 학교자치를 활성화하기 위해서는 임상장학과 같이 학교가 처한 문제를 공동으로 연구하고 해결하는 장학이 되어야 한다. 평가 역시 장학의 연장 차원에서 문제를 진단하고 개선하는 활동이 되어야 한다. 교육청이 감사활동이나 관리활동보다 지원과 협동 활동이 강화될 때 학교자치가 활성화될 수 있을 것이다. 5. 학교자치를 위한 지역교육청의 역할 변화 지역교육청은 교육청의 하급기관으로, 교육장은 시·도의 교육·학예에 관한 사무 중 초·중학교의 운영·관리를 지도·감독을 하도록 지방교육자치에 관한 법률에 규정되어 있다. 법률에 규정된 대로 교육장은 자체적으로 교육활동을 계획하여 집행할 수 있는 권한이 부여되지 않았으며, 이를 지원할 수 있는 예산도 없다. 단지 교육청에서 계획한 사업과 편성된 예산을 집행하고 학교를 지도·감독하는 중간기관에 지나지 않는다. 지역교육청은 지리적으로 학교와 가장 근접한 교육기관으로, 학교를 지원하고 학교자치를 활성화 하는 데 도움을 가장 많이 줄 수 있는 기관이다. 그럼에도 불구하고 지역교육청이 자체적으로 계획하고 지원할 수 있는 자율 권한이 없기 때문에 학교를 지원하기보다 관리하고 감독하는 일을 더 많이 한다. 제도적으로 지역교육청은 학교 자치를 활성화하는 데 많은 도움을 줄 수 없다. 제도적인 문제뿐만 아니라 실제 내부 조직도 이런 문제를 노정하고 있다. 대부분의 지역교육청이 초등학교를 담당하는 장학사 3~6명, 중학교를 담당하는 장학사 3~6명이 20~30개의 초등학교와 중학교의 장학 및 평가를 담당하고 있다. 이들 인원으로는 학교자치를 활성화하도록 지원하기 어렵다. 지역교육청은 제도나 편제인원으로 볼 때 학교를 지원하기 어렵고 관리와 감독도 용이하지 않다. 학교자치를 활성화하기 위해서는 지역교육청의 역할을 관리·감독에서 지원기관으로 변경하거나, 지역교육청에 자치기능을 부여하여 지원기능을 강화할 필요가 있다. 먼저 지원기관으로 지역교육청을 변경하는 방안은 지역교육청을 지역 교수-학습 지원센터로 바꿔 학교에서 필요한 교수-학습 정보를 제공한다면 학교자치에 필요한 많은 정보를 지원받게 될 것이다. 다음으로 지역교육청에 자치 기능을 부여하는 방안은 광역자치인 현재의 자치구조를 기초자치까지 확대하여 지역교육청에 교육위원회와 교육감을 배치하는 방안이다. 이렇게 된다면 학교 가까이에서 학교를 지원할 수 있는 교육자치기구가 만들어지게 되어 학교자치를 지원할 수 있을 것이다. 6. 학교자치 강화 학교자치를 활성화시키기 위해 학교운영위원회, 학교예산회계제도 등 다양한 노력을 기울여 왔다. 이런 노력의 덕택으로 학교자치가 발전해 왔고, 교원과 학생의 참여 속에 학교가 스스로 교육활동을 결정하여 집행하고 평가하는 활동을 증대시켜 왔다. 그럼에도 불구하고 아직도 학교자치가 활성화되었다고 느끼지 못하는 면이 많다. 학교운영위원회가 학교의 친위부대나 거수기 역할을 하는 경우도 있고, 다양한 절차를 요구하는 학교자치가 우리에게 필요한가 라고 생각하는 사람도 있다. 학교자치는 학교의 특성에 부합되게 다양한 교육활동을 하고 이에 대해 책임을 지는 제도이다. 학교가 처한 교육여건이 다르고 학생이나 학부형이 요구하는 내용도 다르다. 아이들을 가르치는 방법도 여건에 따라 달라져야 할 필요가 있다. 이런 여건을 고려하여 자체적으로 교육활동을 계획하여 실행하도록 하는 제도가 학교자치이다. 학교자치의 이런 기능을 고려한다면 이를 지속적으로 발전시켜야 한다. 학교자치가 활성화되기 위해서는 학교운영위원회가 제 기능을 수행해야 한다. 학교운영위원회가 교육활동을 지원하고 감독할 수 있을 때, 학교의 책무성이 증대되고 자치가 살아날 수 있다. 또한 교원과 학생들도 학교활동에 참여하여 의견을 제시하고 반영하도록 노력하여야 한다. 이런 요소들이 학교자치의 토대가 된다. 7. 결어 학교자치를 활성화하기 위해 학교자치와 교육행정조직, 교육부, 교육청, 지역교육청, 학교의 역할변화를 살펴보았다. 오랫동안 중앙집권적 풍토에 젖어 온 우리의 문화에 학교자치가 뿌리를 내리기에는 많은 어려움이 있다. 그럼에도 불구하고 10여년에 걸친 노력으로 학교자치의 여건이 많이 개선되었다. 이런 노력이 보다 성공적으로 이루어져 학교에서 원하는 다양한 교육활동을 하기 위해서는 교육부, 교육청, 지역교육청, 학교의 역할 변화가 필요하다. 교육부는 교육정책을 제외한 초·중등교육에 관한 세부적인 사항을 교육청에 이양하고, 교육청 역시 정책개발과 장학 기능 중심으로 교육청의 기능을 변화시켜야 할 것이다. 지역교육청은 학교를 지원하는 교수-학습 지원센터로 기능을 바꿀 때 학교자치를 보다 활성화하도록 지원하는 기관이 될 수 있다. 학교 역시 학교자치의 근간인 학교운영위원회를 활성화하고, 교원들도 참여하는 풍토가 조성되어야 학교자치가 활성화될 수 있다. 학교자치는 문화적 소산이다. 문화는 짧은 기간이나 몇 가지 제도에 의해 형성되지 않고, 여러 사람들이 생각을 공유하고, 함께 고민하고, 문제를 해결하면서 형성된다. 학교자치 역시 제도는 시작이고, 이를 정착시키기 위해서는 많은 시간이 소요되고, 고민과 노력을 통해 개선되고 정착될 것이다. 학교자치는 이제 초보 단계이다. 너무 욕심 부리지 않고 장기적인 비전을 갖고 꾸준히 발전시켜 나가면 우리에 맞는 학교자치 문화가 형성될 것이다.
이명균 | 한국교육정책연구소 선임연구원 노무현 정부는 2002년 대선 공약으로 ‘단위학교의 자치, 교육주체의 참여, 민주화, 자율경영체제 확립을 위해 교사회·학부모회·학생회 법제화’ 등을 채택하였다. 이와 관련하여 교육인적자원부, 열린우리당, 민주노동당 등 정당, 교육 및 시민사회단체 등에서 그 입법 방안을 모색하고 있는 것으로 알려지고 있다. 본고에서는 학교자치 문제와 관련하여 고등학교 이하 각급 학교가 보유하고 있는 권한과 학교 운영 조직을 크게 교원 조직, 학부모 조직, 학생 조직 및 각종 자문 조직 등으로 구분하여 그 법제적·실제적 실태를 살펴보고, 이를 토대로 학교 운영 구조 개선의 원칙과 방향을 고찰한 후, 학교운영위원회, 교원·학부모·학생 조직의 개편에 관한 소견을 제시하고자 한다. 1. 학교의 보유 권한 학교가 보유하고 있는 권한은 대부분 학교장의 권한과 일치한다. 이는 학교장이 법적으로 국·공립학교의 경우 행정청의 지위, 학교대표자, 학교관리자로서의 지위를 지니고 있기 때문이다. 현행 ‘초·중등교육법’ 제20조 제1항에는 학교장의 법적 권한을 교무통할권, 소속 교직원 지도·감독권, 학생교육권으로 규정하고 있다. 이러한 학교 최고 책임자로서의 법적 권한을 학교규범의 입법, 교직원 인사(신규임용, 승진, 승급, 전보, 전직, 휴직, 복직, 면직 등), 학사(학생 입학·전학·졸업, 교육과정 운영, 장학 등), 재정, 시설 등으로 구분해 세부적인 권한을 살펴보면 과 같다. 2. 학교 운영 조직의 현황 가. 교원 조직 학교 운영 조직의 근간은 교원 조직이다. 교원 조직은 교장, 교감, 교사 등 교원들로 구성된 공식적·비공식적 조직을 의미하며, 공식적 조직으로는 법령에 규정된 교무분장 조직 및 교직원회의가 이에 속하고, 비공식적 조직으로는 법령에 근거하고 있지 않으나 학교 내에 자생적·임의적으로 존재하는 조직을 의미하는 것으로 교사회 등이 여기에 속한다고 볼 수 있다. 1) 교무분장 조직 각급 학교의 교무분장 조직은 보직교사(통상 부장으로 호칭)의 종류에 따른 부(部) 조직으로 이루어지고 있다. 현행 초·중등교육법시행령 제33조 제4항, 제34조 제4항, 제35조 제4항에 의하면 학교급 및 학급수에 따라 보직교사의 수를 규정하고 있다. 이는 과거에 주임교사의 수와 그 종류를 함께 규정했던 교육법시행령과는 달리 보직교사의 수만을 규정하고, 보직교사의 명칭은 관할청이, 보직교사의 종류와 그 업무분장은 학교장이 정하도록 한 것인데, 실제 학교현장에서는 대개의 경우 관할 교육청의 권고로 몇 개의 부서가 통합되었을 뿐, 과거와 유사한 교무분장 조직을 구성 운영하고 있다. 현재 초등의 경우 36학급, 중등의 경우 18학급 이상의 학교에서는 교무부, 연구부, 학생부, 윤리부, 환경부, 과학부, 체육부, 진로상담부, 교육정보부, 학년부, 실과부(실업계 고교)등 10~13개 부서로 편성 운영되고 있다. 이를 정리하면 다음 와 같다. 이와 같은 교무분장 조직의 부(部), 계(系) 및 담당 업무 실태를 개략적으로 살펴보면, 초등학교의 경우 교무부는 교무기획, 학교 종합정보관리 시스템 운영, 생활기록부 및 건강기록부 관리, 교무기록, 학적, 교육홍보, 교원단체, 학생 임원 및 수상, 교장실 관리, 의식물품관리, 교직도서, 교과서, 친목회, 각종 행사 및 교무 보조 등으로 편성되어 있고, 연구부는 연구기획, 특수시책 및 교사연수, 교육과정, 한자교육, 학습지도, 각종 평가, 영어교육, 특수교육, 독서지도, 사서교사 및 도서관리, 문예 활동, 특활 등을, 교육정보부는 정보화기기 관리, 사이버학교 운영, 시청각 교구 관리, 컴퓨터 교육 및 관련 행사 등을, 윤리부는 윤리기획, 학생 생활지도, 인성교육, 예절교육, 음악행사, 돕기 활동, 어린이회(학급회·학년회·전교 어린이회 조직 운영, 회의진행 방법 및 자료 보급, 어린이회장단 회의 등), 학부모회(어머니회 조직 운영, 어머니 봉사활동, 어머니 교통반 운영 등), 청소년단체(우주소년단, 수련활동 등), 환경구성, 미화, 재배관리, 수목관리 등을, 과학부는 과학기획, 과학행사, 방송교육, 자료관리, 과학보조 등을, 체육부는 체육기획, 중간놀이, 체육관 관리, 체육시설, 보건위생 등을, 학년부장은 학년 교육과정 운영(동학년 회의, 학급경영부 및 비품 관리, 학년 사무 일체, 야영·수학여행 및 졸업앨범 관련 업무 등) 업무를 담당하고 있다. 중학교의 교무분장을 살펴보면, 교무기획부는 기획, 학적, 시상, 일과(시간표, 수업시수 및 결·보강 등) 등을, 교육과정부는 기획, 평가(수행평가, 답안지 관리 등), 도서·문예, 독서 등을, 생활지도부는 기획, 출결, 교외계, 교내계 등을, 교육정보부는 기획, 교육정보, 홈페이지 등을 담당하고 있다. 인성교육부는 기획, 상담, 장학금 업무를, 환경봉사부는 기획, 특기적성, 청소 및 환경미화 등을, 과학부는 기획, 행사, 방송을, 예체능부는 기획, 동아리 활동, 보건 등의 업무를 담당하고 있다. 실업계 고등학교의 교무분장을 살펴보면, 교무부, 연구부, 학생부, 교육정보부, 진로상담부, 과학부, 체육부, 환경부, 실과부, 실업부, 1학년부, 2학년부, 3학년부 등이 있다. 이상에서 알 수 있는 바와 같이, 현재 초·중등학교의 교무분장 조직은 그 기능에 있어서 학사, 교과, 학년 등 여러 가지 성격의 조직이 혼재되어 있는 특징을 보이고 있으며, 대부분 학교 행정업무의 효율성 확보를 위한 행정조직으로서의 성격과 기능이 강하며 상대적으로 학교교육의 본질적 목적인 학생들을 위한 전인교육 수행을 위한 교육·학습조직으로서의 기능이 다소 취약한 문제를 지니고 있다. 2) 교직원회의 또는 교무회의 1997년 12월 초·중등교육법이 제정되면서 당해 학교의 교원대표를 학교운영위원회 구성원 중 하나로 할 것을 명문화하였고(초·중등교육법 제31조 제2항), 이 교원대표의 선출과 관련하여 당연직 교원위원인 학교장을 제외한 교원위원을 교직원 전체회의에서 무기명 투표로 선출한다는 규정(초·중등교육법시행령 제59조 제3항)이 마련됨으로써, 그 동안 관행상 존재하였던 교직원회의가 법령상 교원들의 조직으로 공식화되었다. 물론 법령상 교직원회의는 교원들로만 구성되지 않고 직원까지 포함된다는 점에서 완전한 의미의 교원조직으로 볼 수는 없겠으나, 현실적으로는 교원들이 중요한 구성원으로 참여하고 영향력을 행사하고 있는 것이 사실이다. 현재 법령에서 교직원회의의 법적 성격, 권한과 역할, 기능 등을 자세하게 규정하고 있지 않고, 다만 학교운영위원회 교원위원의 대표성을 확보하는 데 그 의의를 두고 있는 점이 한계점으로 지적될 수 있을 것이다. 한편 법령상의 근거는 없으나 실제 학교 운영에 있어서 관습적으로 존재하고 있는 것 중에 교무회의가 있다. 이 교무회의는 관습법상 존재하는 자생 조직으로서 주로 학교장이 학교운영 및 교무 관련 사항을 협의하기 위해 소집되는 조직으로서 상부 기관의 공문 등 지시사항의 전달 및 처리 방안에 관한 협의, 학교행사 또는 학사일정 및 학생지도, 기타 교내 현안에 대한 학교장의 자문에 응하는 수준의 기능을 담당하고 있다. 일반적으로 1주일에 1~2회 정도 교무실에서 학교장의 주재 또는 교감 및 부장교사들의 진행으로 업무 보고 및 의견 교환이 이루어지고 있다. 이러한 교무회의는 학교장의 리더십 스타일이나 학교 사정에 따라 약간씩 운영 방법이 차이는 있으나 대체로 학년부장을 포함한 교무분장 조직상의 각 부장교사들이 중심이 되는 경우가 많고 부장회의를 거쳐 교무회의의 안건들이 처리되는 경우가 많다. 법령상의 교직원회의와 관습상의 임의기구인 교무회의는 그 법적 성격 및 기능은 약간 차이가 있으나, 대체로 학교장의 자문 또는 보조 기구로서의 성격이 강하며 실제적으로는 거의 동일한 형태로 운영되고 있다. 3) 교사회 현재 법령상으로 평교사들로만 구성되는 전체 대의기구로서의 교사회는 존재하지 않고, 학년 또는 교과 중심의 교사회가 임의 또는 자생 조직 형태로 존재하고 있다. 주로 교과협의회, 또는 학년협의회 수준의 교사들의 모임체로 운영되는 경우가 대부분이다. 교사회는 위에서 살펴본 교직원회의 또는 교무회의와 중복 또는 연결되어 모임이 이루어지는 경우가 많고, 기타 학교 내 별도 자문위원회(교육과정위원회, 인사위원회, 예산결산위원회, 학업성적관리위원회, 학생선도위원회 등) 형태로 구성·운영되고 있다. 나. 학부모 조직 (학부모회) 학부모 조직은 그 동안 사친회, 육성회, 기성회 등의 이름으로 학교 내에 존재하여 왔고, 지금도 주로 어머니회라는 이름으로 존재하고 있다. 현행 초·중등교육법 제31조 제2항에 “국·공립학교에 두는 학교운영위원회은 당해 학교의 교원대표·학부모대표 및 지역사회 인사로 구성한다”라고 규정하고, 초·중등교육법시행령 제59조 제2항에는 “학부모위원은 학부모 중에서 민주적 대의절차에 따라 학부모 전체회의에서 직접 선출한다. 다만, 학교의 규모·시설 등을 고려하여 위원회규정이 정하는 전체회의에서 선출하기 곤란한 사유가 있는 경우에는 당해 위원회규정이 정하는 바에 의하여 학급별 대표로 구성된 학부모대표회의에서 선출할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 이 초·중등교육법시행령의 단서 규정은 2000년 2월 동 규정이 개정되면서 추가된 것으로 학부모 (전체)회의를 학교운영위원회 학부모대표 선출 기구로 명시하고 있다. 그에 따라 학교운영위원회의 학부모위원은 학부모 전체회의에서의 직선 및 학급별 대표회의에 의한 간선의 방법으로 선출되고 있다. 즉, 학부모회는 현행 법령체계에서도 어느 정도 그 법적 근거는 마련되어 있다고 볼 수 있으며, 실제로 각급 학교에서는 ‘학부모회규약’ 등이 자치입법으로 제정되어 학부모회를 운영하고 있는 상황이다. 다. 학생 조직 (학생회) 학생회는 당해 학교 학생들의 의사를 대표하는 대의기구로 법령 및 학교규칙에 근거한 절차에 따라 구성된 조직으로서 학생 생활에 중요한 역할을 담당하는 기구이다. 현행 초·중등교육법 제17조(학생자치활동)에 의하면, “학생의 자치활동은 권장·보호되며, 그 조직 및 운영에 관한 기본적인 사항은 학칙으로 정한다.”라고 규정하고 있고, 동법 시행령 제9조(학교규칙의 기재사항) 제1항 제8호에 학교규칙의 기재 사항 중 하나로 “학생자치활동의 조직 및 운영”을 명시하고 있으며, 동 시행령 제30조(학생자치활동의 보장)에 “학교의 장은 법 제17조의 규정에 의한 학생의 자치활동을 권장·보호하기 위하여 필요한 사항을 지원하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 또한, 시·도 조례 및 학교운영위원회 관련 규정에 학생회에 관한 규정을 두고 있으며, 개별 학교마다 학칙 또는 별도의 학생회 회칙을 두어 학생회의 조직, 구성, 역할 등으로 규정하여 운영하는 경우가 대부분이다. 따라서 학생회에 관한 법적 근거는 현행 법령 체계에서도 학생자치활동의 보장 차원에서 어느 정도 규정되어 있는 상태이고 다만 입법의 수준과 범위 정도가 논의될 여지는 있다고 본다. 라. 학교운영위원회 학교운영위원회는 초·중등교육법 제31조~제34조 및 동법 시행령 제58조~제64조에 근거하여, 학부모·교원·지역사회 인사가 참여하여 학교 운영의 자율성·책무성·민주성을 높이고 지역 실정과 학교 특성에 맞는 다양하고 창의적인 교육을 실시함으로써 단위학교 책임운영과 학교자치를 실현하기 위한 기구로서 국·공립학교는 심의기구, 사립학교는 자문기구로 운영되고 있다. 학교운영위원회의 구성은 교원위원의 경우 교직원 전체회의에서 무기명투표에 의한 선출, 학부모위원은 학부모 전체회의에서의 직선 또는 학급별 학부모대표회의에서의 간선을 통해, 지역위원은 교원위원 및 학부모위원의 추천과 무기명투표로 선출하여 조직되고, 위원장은 학부모위원 또는 지역위원 중에서 맡게 되어 있다(2004년 현재, 전국 단위에서 위원장 중에서 학부모 위원이 62%, 지역 위원이 38%). 현재 전국 초·중등학교 1만480개교에 설치되어 있고, 운영위원수는 전체 11만 3599명이며 이 중 학부모위원 46.2%, 교원위원 36.1%, 지역위원 17.7%를 차지하고 있다. 현재 학교운영위원회의 심의 또는 자문 사항은 ①학교헌장 및 학칙의 제·개정에 관한 사항 ②학교의 예산안 및 결산에 관한 사항 ③학교교육과정의 운영방법에 관한 사항 ④교과용도서 및 교육자료의 선정에 관한 사항 ⑤정규학습시간 종료 후 또는 방학기간 중의 교육활동 및 수련활동에 관한 사항 ⑥ 초빙교원의 추천에 관한 사항 ⑦학교운영지원비의 조성·운용 및 사용에 관한 사항 ⑧학교급식에 관한 사항 ⑨대학입학 특별전형 중 학교장 추천에 관한 사항 ⑩학교운동부의 구성·운영에 관한 사항 ⑪학교운영에 대한 제안 및 건의 사항 ⑫기타 대통령령, 시·도조례로 정하는 사항 등 12가지이다. 이 중에서 빈번하게 상정되었던 주요 안건은 학교의 예산안 및 결산에 관한 사항, 학교교육과정의 운영방법 결정, 정규 학습시간 종료 후 방학기간의 교육활동 등인 것으로 알려지고 있다. 그 동안 학교운영위원회 제도 운영에 있어서 주요 문제점으로는 운영위원의 대표성 및 전문성 부족, 성격과 기능의 모호함, 학교장과의 권한 및 책임관계 미정립, 심의 또는 자문 사항의 실효성 부족 등이 거론되고 있다. 마. 기타 자문조직(위원회, 협의회 등) 단위학교에는 교장의 자문기구 성격으로 약 20여종(교육과정위원회, 인사자문위원회, 예산·결산위원회, 학교분쟁위원회, 학업성적관리위원회, 학생선도(학생생활지도)위원회, 기자재선정위원회, 학생상·벌(징계)위원회, 급식위원회, 각종 교과협의회를 두고 있으며, 그 외에 교과서선정위원회, 학교교육정보화추진위원회, 교내자율장학위원회, 학교교육평가위원회, 교복 및 제반 단체복 선정위원회, 학교장 추천 입학제 학생 추천위원회, 신입생선발위원회 등)의 각종 위원회 및 협의회 등이 설치 운영되고 있다. 이들 위원회 및 협의회들은 그 연간 회의 개최 횟수를 살펴볼 때, 학년협의회, 교과협의회 등 전통적으로 유지되어온 위원회를 제외하면 평균 1~2회 정도로 낮은 편이고, 학교에 따라 다르나 연중 단 1회도 회의를 개최하지 않은 위원회도 다수 있어 다소 형식적인 운영에 그치고 있는 것으로 알려지고 있다. 3. 학교 운영구조 개편의 원칙과 방안 위에서 살펴본 바와 같이 현행 법령에서도 교원, 학부모, 학생 등 학교 구성 주체들의 학교 운영에의 참여권은 일정 부분 보장되어 있음을 알 수 있다. 교원의 경우 초·중등교육법시행령에 ‘교직원 전체회의’라는 이름으로 또는 관습법상 ‘교무회의’ 등으로, 학부모의 경우 초·중등교육법시행령상에 ‘학부모 전체회의’ 또는 ‘학부모 대표회의’, 시·도 조례(학교운영위원회설치운영에관한조례) 및 학교 내규상 학부모규약 등으로, 학생의 경우 초·중등교육법 및 동법 시행령에 ‘학생자치조직’의 이름으로 또는 학교 내규상 학생회 회칙 등으로 법제화되어 있다. 그럼에도 불구하고 각각의 권리 보장의 수준을 법률, 대통령령, 조례 및 행정규칙, 학칙 중 어느 수준으로 정할 것인가의 입법체계상의 문제, 그리고 그 법적 권한과 기능의 조정 등 입법 내용상의 문제가 보다 심도 있게 검토되어야 한다. 가. 기본 원칙 필자는 학교의 운영구조를 개편하는 데 있어서 기본 원칙으로 다음과 같은 사항들이 고려되어야 한다고 생각한다. 첫째, 교육목적론적 관점에 비추어, 학교교육의 본질적인 목적인 전인교육, 즉 아동 및 학생의 전인적 성장과 발달에 기여함으로써 궁극적으로 학생들의 교육을 받을 권리를 충실하게 보장하는 공교육제도의 이념적 가치에 부합하는 것이어야 한다. 둘째, 학교교육 및 운영의 중심 원리면에 비추어, 교육의 전문성과 민주성을 동시에 존중해야 한다는 점이다. 즉, 학교 구성원들의 학교 운영에의 참여를 확대하고 민주성을 높여야 하겠으나 동시에 학교교육의 목적에 상대적으로 관련성이 높은 교육의 전문성 고양이 간과되어서는 안 된다는 점이다. 즉, 민주성과 전문성이 상보적 관계를 유지함으로써 민주성의 강화가 전문성의 약화로 흘러서는 안 된다는 것이다. 이러한 맥락에서 학교운영의 중심 주체인 교원들이 교육과정, 수업, 학사 관리에서의 전문성이 유지 발전되도록 해야 할 것이다. 셋째, 학교 운영에 있어서 관련 당사자들의 집단 내 또는 집단 간 갈등과 대립은 지양되어야 한다. 학교 운영의 민주화가 특정 집단의 주도권 쟁탈이나 집단 간 대립의 양상으로 비화되어서는 안 된다는 점이다. 넷째, 학교자치 조직의 틀을 학교장, 학교운영위원회, 교무회의 중심 체제로 구축하여 학교조직이 명실공히 교육·학습조직으로 충실하게 기능하도록 해야 한다. 이러한 맥락에서 교사, 학부모, 학생의 학교운영에의 참여권을 확대하여 학교자치의 기반을 강화하되, 학교장, 학교운영위원회, 교무회의의 세 기구에 합목적적으로 수렴됨으로써 본래의 기능과 효과를 발휘하도록 해야 할 것이다. 다시 말해서 학교 자율성에 관한 헌법 규범인 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성의 법적 보장과 교육기본법 제5조(교육의 자주성) 제1항의 “국가 및 지방자치단체는 교육의 자주성 및 전문성을 보장하여야 하며, 지역의 실정에 맞는 교육의 실시를 위한 시책을 수립·실시하여야 한다.” 및 제2항의 “학교운영의 자율성은 존중되며, 교직원·학생·학부모 및 지역주민 등은 법령이 정하는 바에 의하여 학교운영에 참여할 수 있다.”라는 기본 원칙 등 공교육제도의 이념적 가치와 운영상의 규범이 구현되도록 하되, 학교의 조직적 상황과 학교 구성원들의 자율 역량을 고려하여 상호 조화를 기할 수 있는 방향을 찾아야 할 것이다. 이러한 원칙과 방향 하에서 학교운영위원회, 교원·학부모·학생 조직의 합리적 개편 방안의 일단을 피력하면 다음과 같다. 나. 학교운영위원회 개선 방안 학교운영위원회의 법적 성격은 우선 현행과 같이 국·공립학교의 경우에는 심의기구로, 사립학교의 경우에는 자문기구로 하되, 심의사항을 전문성을 살릴 수 있는 주체별로 확대함으로써 그 기능이 확충되도록 해야 할 것이다. 이것이 학교 구성원의 학교교육 및 운영에의 참여권 보장에 반하는 것은 아니라고 본다. 중장기적으로 획일적인 심의 또는 자문 기구의 성격에서 탈피하여 사안별로 자문·심의·의결 기능을 부여함으로써 보다 기능적 전문성을 발휘하도록 하는 방안을 검토할 필요는 있다고 본다. 그리고 학교운영위원회 위원의 집단별 대표성 강화를 위한 법률 수준의 개정이 필요하다고 본다. 우선 학부모위원의 대표성 강화를 위해 학부모회 설치는 학급 학부모회, 학년 학부모회(학급 학부모회 대표로 구성), 전교 학부모회(전체는 학부모회의, 학년 학부모회 대표로 대의원 구성) 단위의 학부모회로 체계적 조직화를 꾀할 필요가 있으며, 교원위원의 경우도 전체 교직원이 참여하는 조직에서 선출하도록 하고, 지역위원의 경우는 일정 기간 현재와 같은 선출 절차를 유지할 필요가 있다. 일부에서 학교운영위원회 위원 중에서 지역위원의 배제를 주장하고 있으나, 이는 학교와 지역사회의 연계를 강화함으로써 학교의 고립화를 지양하고 학교가 지역사회 내에서 문화적 중심체로서 기능함은 물론 지역사회로부터 학교에 대한 이해와 지원을 도모하고자 하는 학교운영위원회 제도 도입 취지에 반하는 것이라 할 수 있다. 다. 교무회의 또는 교사조직의 개편 방안 현행 초·중등교육법시행령 제59조 제3항에 의한 법제상 기구인 ‘교직원 전체회의’와 관습법상 존재있는 ‘교무회의’를 법률상 심의기구화할 필요가 있다. 그 법적 성격은 교육과정 및 수업 그리고 학사관리 등에 관한 실질적인 심의기구로서 교원의 교육전문성을 보장하는 기구로 법정화하고 학교운영위원회를 전심기구(前審機構)화하여 그 연계를 강화한다. 또한 필요한 경우에는 학교장이 요청한 안건에 대해 자문도 한다. 교무회의 구성은 교장, 교감, 교사 등 교원과 직원으로 하고, 학교장이 의장이 되며, 산하에 전체 교사회, 학년 교사회, 전공 교사회를 둔다. 기타 학교의 각종 위원회를 교무회의의 하부 소위원회로 규정하는 방안을 모색할 필요가 있다. 교무회의에서는 보다 심도 있는 교육과정의 계획 및 운영에 관한 사항, 연·월 단위 주요 교육활동에 관한 사항, 학사운영 계획에 관한 사항, 수업 및 학생평가에 관한 사항, 학교운영위원회 교원위원 선출, 기타 교육과정 및 수업 그리고 학사관리에 관련된 사항, 학교장이 요청한 사안에 대한 자문사항 등으로 그 역할과 기능을 정할 수 있다고 본다. 한편 현재 자생조직으로 존재하는 교사회는 현행대로 유지토록 하여 평교사들만의 조직이 활성화되도록 할 필요가 있다. 학교 내 교원조직을 직급별로 구분하여 별도 법정화하는 것은 위에서 설명한 학교교육의 본질적 목적에 역기능으로 작용할 소지가 있음을 간과해서는 안 될 것이다. 왜냐하면 교원은 근본적으로 내부 직위별·직급별 차이를 논하기 이전에 학생들의 전인교육을 위해 상호 협력적 관계를 유지 발전토록 하는 것이 학교교육의 원리에 부합하는 것이기 때문이다. 라. 학부모회 및 학생회 개정 방안 학부모 및 학생 조직은 현재에도 일정 부분 법령에 그 권한과 기능이 규정되어 있다. 그러나 학부모회는 학교운영위원회 학부모위원의 선출에 있어 절차적 정당성을 확보하고 그 대표성을 확보하며, 학교교육 및 운영에 관한 지원 사항을 자문 또는 심의하는 기구로 기능하도록 함으로써 학부모의 학교 참여권을 확대 강화해야 할 것이다. 학부모회의 법적 성격은 학교운영위원회의 분과 위원회로서 정착되도록 하고, 그 조직 체계를 학급, 학년, 전교 단위로 체계화할 필요가 있다. 학생회는 현재의 법률의 태도에 맞게 단위학교별 학생자치조직으로 성격 규정하고 그 기능에 있어서 학생자치활동의 활성화에 초점을 두되, 점차 학교운영에 학생들의 의견 반영도를 높이는 방향으로 나아가야 할 것이다. 이를 위해 학생자치활동보장기구로서 학생회를 둘 수 있도록 한 현행 규정을 법률 수준으로 격상시키고, 그 역할과 기능에 있어서 학생들의 학교생활과 관련한 학칙의 제정 및 개정 의견, 학생복지 관련 의견을 학교장 또는 학교운영위원회에 제출할 수 있도록 하고, 아울러 학교장 또는 학교운영위원회의 요청이 있을 때 이에 응할 수 있는 권리를 부여하며, 학생 대표들이 학교 운영에 의견 진술권을 강화하는 방안이 검토되어야 할 것이다.
박종필 | 제주대 교육학과 교수 Ⅰ. 서론 1949년 교육법의 제정으로 교육자치가 실시된 이후 교육자치와 일반자치의 통합 또는 분리에 대한 상당한 갈등이 존재해 왔다. 이러한 갈등은 현 정부에서도 계속되고 있으며, 정부혁신지방분권위원회에서는 교육자치와 일반자치의 통합을 전제로 하는 교육자치 방안을 마련하고 있다. 이러한 방안에 대해 교육계와 일반 행정계에서는 각각 장·단점들을 제시하며 자신들의 목소리를 높이고 있다. 그러나 이러한 교육자치에 대한 교육계와 일반 행정계간의 갈등(이러한 갈등의 핵심은 시·도단위 교육행정제도의 변화이다)에도 불구하고 한 가지 측면에서는 의견의 일치를 보고 있는 것 같다. 즉, 교육자치의 핵심은 학교자치여야 한다는 것이다. 즉, 현재 실시되고 있는 교육자치는 진정한 의미에서의 교육자치가 아니며, 일선 학교가 보다 많은 권한과 자율권을 갖는 형태로의 전환이 이루어져야 한다는 것이다. 그러나 학교자치에 대한 구체적인 개념이나 모형은 뚜렷하게 제시되고 있지 못하고 있다. 따라서 여기서는 우리나라에서의 학교자치가 나아갈 방향에 대해 시사점을 탐색하기 위해 외국에서 이루어지고 있는 학교자치에 대해 살펴본다. Ⅱ. 학교자치의 기본 가정 및 일반적인 모형 1. 학교자치의 기본 가정 학교자치가 실현되어야 한다는 주장은 특정 상황 가까이에 있는 사람들이 자신들의 요구와 고객들의 요구를 보다 적절하게 처리할 수 있는 위치에 있다는 가정을 토대로 하고 있다(David, 1991; Wohlstetter 외, 1994). 즉, 학생, 학부모, 지역 사회 및 교직원들은 그들 나름의 독특한 요구를 가지고 있고 이러한 요구는 이들 자신들에 의해 가장 잘 파악되고 표현될 수 있으며, 외부에서 부과되는 교육 관련 의사 결정은 특정 이해당사자들의 권한을 빼앗는 것이다. 또한 특정 주제에 대한 가장 많은 정보를 가지고 있는 사람들, 즉 학교 수준의 의사 결정에 가장 큰 영향을 받는 사람들, 다시 말해 교사, 학생 및 학부모 등이 해당 학교에 관한 의사 결정과정에서 핵심적인 역할을 맡아야 하며, 이들은 의사 결정 과정에 참여할 권리와 책임이 있다는 것이다(Murphy & Beck, 1995: 21-22). 이러한 가정은 동일한 학군 내에 있다 할지라도 해당 지역 사회의 특성에 따라 학생들은 상이한 교육적 요구와 형태를 가지고 있다는 사실에 바탕을 두고 있다. 이러한 이유로 지역 사회에 가장 가까이 있는 사람들이 그 지역의 학교에 영향을 미치는 교육 정책 결정에 참여할 수 있도록 함으로써, 그 지역의 특정한 교육적 요구와 형태에 맞게 교육이 이루어지도록 한다는 것이다(Pierce, 1980). 즉, 학생들 가장 가까이에 있는 사람들이 학생들을 위해 교육과정, 수업, 학사 및 시설, 자원 운영 등의 교육 활동에 관한 의사 결정을 해야 하며(Mojkowski & Fleming, 1988: 3), 또한 의사 결정에 가장 큰 영향을 받는 사람들이 그러한 의사 결정 과정에 참여하여 가장 큰 역할을 해야한다는 것이다(Pierce, 1980). 이러한 방법으로 보다 효과적인 조직 운영을 통해 학생들의 활동을 개선할 수 있으며, 또한 학교가 지역사회, 가정 및 학생들의 요구를 잘 반영할 수 있도록 하기 위한 조직 변화를 이끌어 낼 수 있으며, 궁극적으로 학생들의 성취도를 높일 수 있다는 것이다(Bryk, 1993: 2). 2. 학교자치의 모형 학교자치의 모형은 크게 행정적 통제(administrative control), 전문적 통제(professional control) 및 지역사회 통제(community control) 모형으로 나누어진다. 이러한 분류 방법은 관료 중심, 전문가 중심 및 소비자 중심이라는 세 가지 형태의 학교 조직 운영 방법과 일치하는 장점을 가지고 있다(Murphy & Beck, 1995). 첫째, 행정적 (또는 교장) 통제 유형은 다른 두 가지 유형과는 달리 학교장이 학교운영에 대한 중심적인 권한을 가지는 형태이다. 즉, 학교자치의 출발점은 의사 결정권한이 교육청으로부터 단위학교로 위임되는 것이라고 할 수 있다(Goldman 외, 1991). 즉, 위계상 상위 단계에서 하위 단계로 의사 결정의 권한이 이양되는 것을 의미한다. 그러나 이러한 권한 위임이 반드시 학교에서의 참여적 의사 결정을 의미하는 것은 아니다(Murphy, 1991). 즉, 관료제 관련 문헌들에 따르면 분권화는 반드시 작업자들에게 권한을 이양하는 것을 의미하는 것이 아니며, 현재 작업이 이루어지고 있는 곳의 관리자나 책임자에게 의사 결정에 관한 권한을 이양하는 것을 의미한다는 것이다. 따라서 이러한 입장에서는 상급 기관에서 실제 업무가 이루어지는 하부 단위의 책임자에게 결정권을 위임하는 것에 초점을 둔다(Bimber, 1993: 14). 이러한 유형은 생각보다 상당히 많이 실시되고 있으며, 학교 행정가들에게 여러 가지 권한이 위임된다. 교사와 학부모의 의견이 의사 결정에 상당부분 반영되기는 하지만 최종적인 결정과 책임은 학교장이 지게 되며 교사와 학부모는 자문 역할을 하게 된다(Fusarelli & Scribner, 1993). 예를 들어, 교사들의 협조를 통해 학교를 운영하나 교사들에게 학교 관련 의사 결정에 대한 거부권이 주어지지 않으며, 최종 결정과 그에 대한 책임을 학교장이 지는 형태이다(Brown, 1992). 이러한 유형의 가장 대표적인 예는 캐나다의 에드먼턴(Edmonton)으로, 여기서는 학교 직원, 학부모 및 지역 사회 인사들의 자문을 통해 학교예산 결정에 대한 책임을 교장이 지도록 규정하고 있다. 그러나 학교장은 학교운영위원회를 설치할 필요가 없으며, 비공식적인 방법을 통해 자문을 구할 수 있도록 규정되어 있다. 미국 텍사스(Texas) 주의 경우에도 1990년에 통과된 상원 법률안 1을 통해 교직원 임명권 등과 같은 주요 권한을 학교장들에게 부여하고 있다(Wagstaff & Reyes, 1993). 한편, 플로리다(Florida) 주의 데이드 카운티(Dade County)도 이와 비슷한 형태의 학교단위책임경영제를 실시하고 있다(Wohlstetter & Buffet, 1992; Wohlstetter & Odden, 1992). 두 번째는 전문가 통제 (또는 행정 분권화) 유형으로 이는 전문 집단, 즉 교사들이 의사 결정 과정에 주된 영향력을 행사하는 형태이다. 이 모형에서는 기존의 경우 교육청 단위에서 이루어지던 사항들에 대한 의사결정권이 일선 단위학교로 이관되며, 이 때 교사들이 다수를 차지하고 있는 학교운영위원회가 중심적인 역할을 한다(Wohlstetter & Odden, 1992). 따라서 전문가 통제 유형은 학교장이 모든 것을 통제하는 형태에서 일부 사항들의 경우 교사들이 참여한 가운데 논의를 통해 결정이 이루어지는, 즉 기존의 학교장과 교사들 간의 권한 관계상의 변화를 의미한다. 참여적 의사 결정 하에서는 교사들은 교직원의 채용, 예산 집행 등과 같은 단위학교에 권한이 이관된 사안들의 의사 결정에 참여하게 되며, 투표나 합의를 통해 모든 의사 결정이 이루어진다(Wagstaff & Reyes, 1993). 이에 따라 학교장이 일반적으로 결정할 수 있는 사항들이 줄어들며, 보통 교사들이 다수를 차지하는 학교운영위원회에서 의사 결정이 이루어진다. 즉, 전문적 통제 또는 교사 중심적인 학교 운영이 이루어지는 공식적인 방법이 학교운영위원회이다(Hanson, 1991: 25). 따라서 학교장이 일방적으로 학교를 운영하던 관행이 사라지고, 체제(학교) 내에 근무하는 직원들에게 직접적인 의사결정권이 부여된다. 이러한 유형의 대표적인 예는 미국 캘리포니아(California )주의 로스엔젤레스(Los Angeles)이다. 로스엔젤레스(Los Angeles) 교육청 산하의 모든 학교는 학교의 수준 및 크기에 따라 6~16명(이 중 절반이 교사들로 구성된다)으로 구성된 학교운영위원회(local school leadership council)를 가지고 있다(Wohstetter & McCurdy, 1991: 408). 학교운영위원회는 일상적인 행정이나 정책의 집행보다는 단위학교의 정책과 학교 계획을 수립하는 데 초점을 두며, 학교장과 함께, 해당 학교의 교원단체 대표가 공동 위원장이 되고, 투표를 통해 주요 사안에 대한 결정이 이루어진다(Hanson, 1991). 공식적으로 매달 두 번의 모임이 열리며, 한 번은 교사의 업무 시간에 열리고, 또 한 번은 학부모와 지역 인사에게 편리한 시간에 열린다. 학교운영위원회는 교직원 연수, 학생 교육, 각종 규정, 학사 일정, 학교 시설의 사용 등에 대한 결정권을 가지고 있다. 또한 교과서 선정뿐만 아니라 그외 세부적인 학교의 재정 운영에 대한 통제권도 가지고 있다. 로스엔젤레스(Los Angeles) 학교구와 함께, 뉴욕(New York) 주 로체스터(Rochester)의 학교운영위원회 경우도 교사들이 다수를 차지하고 있다(Wohlst-etter & Odden, 1992: 533). 세 번째 모형은 지역사회 통제 모형이다. 이 모형에서는 교사 및 행정가 집단에서 예전에는 학교 운영에 참여하지 못했던 학부모 및 지역사회 집단으로 권한 이양이 이루어지며, 행정적 통제 및 교사 중심 모형과는 달리 학부모(지역사회 인사)들이 큰 영향력을 행사한다. 따라서 전문가들이 아닌 일반인들이 가장 큰 영향력을 행사하며, 지역사회와 책무성이 바로 연결된다(Wohlstetter, 1990). 지역사회 통제는 특정한 기준 하에서 교육청과 함께 활동하는 선출직 인사로 구성된 교육위원회와 관련이 있다. 이는 지역 및 중앙 교육위원회 간의 의사 결정권한 및 권력 공유를 의미한다. 즉, 지역 사회 통제는 투표 과정을 통해 학부모 및 주민들이 학교구 및 해당 학교를 직접적으로 통제할 수 있게 한다(Brown, 1990: 229). 또한 이는 전문가 및 중앙 교육위원회 구성원들의 권한이 축소되며, 지역 주민에게 이양된다는 것을 의미하는 것이다(Ornstein, 1983). 전문가 통제 유형과 같이, 지역사회 통제 유형의 토대는 학교운영위원회이다. 가장 대표적인 예는 시카고(Chicago)이다. 시카고의 학교운영위원회(local site council)는 8~11명으로 구성되어 있으며(학부모 6명, 지역 대표 2명, 교사 2명 및 학교장), 학부모가 위원장이 된다(Hanson, 1991; Ogletree & McHenry, 1990; Wohlstetter & McCurdy, 1991). 학교운영위원회는 기존의 학교장이 수행하던 여러 가지 기능들을 담당한다. 학교운영위원회의 첫 번째 역할은 학교장의 업무 수행 능력을 평가하고 학교장과의 계약을 체결하며, 둘째, 교직원 자문 위원회와 협의하여 학교장이 이미 편성한 학교 예산안을 수정하고 승인한다. 셋째, 학교 교육계획을 협의하며, 학교 교육계획과 그 예산 집행에 관해 학교장에게 조언을 제공한다. 다섯째, 교직원과 교과서 선정에 대해 협의하고, 출석과 학생 지도에 관한 문제들에 대해 학교장에게 자문 역할을 한다. 이처럼 학교운영위원회는 학교예산을 승인하고, 학교 교육계획 수립 과정에 참여하고, 교과서 선택에 도움을 제공하며, 신임 교사 추천 및 학교장 인사 등에 관한 권한을 가지고 있다. 즉, 학교장 임명 및 해고, 학교예산 책정 등에 관한 권한이 전문가들에게서 학교운영위원회의 구성원들에게로 이양된다(gletree & McHenry, 1990). Ⅲ. 학교자치의 주요 영역 학교자치가 효과적으로 이루어지기 위해서, 교육청은 일선 학교로 실질적인 권한을 이양해야 한다. 이 때 주변적인, 사소한 사항들에 관한 결정권 이상으로, 즉 수업 및 학습과 관련된 중요한 영역들에 대한 실질적인 권한이 단위학교로 이양되어야 한다. 여기서는 교육과정, 인사, 예산 및 조직구조를 중심으로 외국의 전반적인 경향을 살펴본다. 1. 교육과정 및 수업 학교자치가 이루어지는 경우 일선 학교는 수업 프로그램을 ‘어떻게’ 할 것인가에 대한 재량권을 갖는다. 즉, ‘무엇’에 관한 사항은 학교구 또는 주 단위에서 그 기준이 작성되는 것이 일반적이지만(Wohlstetter 외, 1994), 학교가 교육과정의 운영에 관한 사항들에 대해 거의 전적으로 권한을 행사하는 것이다(Murphy, 1993). 이러한 권한 행사를 통해 일선 학교는 해당 학교 학생들의 요구와 필요에 부합하는 프로그램을 개발하게 되고, 이에 따라 학생들의 성취도를 향상시킬 수 있는 가능성이 커지게 된다. 이러한 학교단위 교육과정은 일선 학교의 교사들이 구체적인 교수 방법 및 어떤 수업 자료를 활용할 것인가를 결정한다는 것을 의미한다. 이는 또한 일선 학교의 학교장과 교사들이 스스로 전문성 신장이 필요한 부분을 결정하고, 이러한 필요를 충족시킬 수 있는 단체 또는 개인과 계약을 한다는 것을 의미한다(Murphy, 1993: 6). 이 때 교사들간의 협동이 강조되며, 기존과 같은 고립된 형태에서 팀 형태로 교사들의 관계가 변화된다. 즉, 과다한 필수 교과, 엄격한 교과서 채택 정책 등이 적용되던 전통적인 상황과 달리, 학교자치제 하에서는 학교 단위의 교육과정 개발을 통해 일선 학교의 교원들은 자신들이 직접 수업 프로그램을 개발하고, 이와 관련된 수업 자료 및 교과서를 선택하며, 자신들을 위한 현직 연수 프로그램도 계획할 수 있게 된다. 또한 일선 학교의 교원들에게 교육과정 개발에 관한 권한을 상당 부분 이양되기 때문에, 교원들은 자신들이 맡고 있는 학생들의 요구에 가장 적합한 교육과정을 개발하고 필요한 수업 자료 및 방법을 선택할 수 있다(Knight, 재인용 White, 1989). 2. 인사 직원들의 역할 및 고용에 관한 사항을 결정하는 권한은 예산 결정권과 밀접한 관련을 맺고 있다. 인사에 관한 통제권을 갖는다는 것은 (일반적으로 교육청이 승인한 일련의 예비교사 집단에서 교사를 고용하는 형태가 보다 일반적이지만) 일선 학교가 해당 학교의 문화에 적합한, 또한 교수-학습 활동에 꼭 필요한 직원을 고용한다는 것을 의미한다(Wohlstetter & Mohrman, 1996: 43). 해당 학교의 직원들이 자신들의 학교가 갖는 독특한 철학 및 사명에 부합되는 직원을 선출하는 가장 적합한 위치에 있다고 생각되기 때문에, 교사, 행정직원 및 심지어 학교장의 선발 및 임용에 관한 권한이 해당 학교에 부여되는 것이다. 가장 보편적이자 가장 소극적인 방법은 교육청에서 확보한 일련의 지원자들 중에서 일선 학교의 학교장 및 학교운영위원회에서 해당 학교에 필요한 사람을 선발하는 방법이다. 즉, 교육청 차원에서 필요한 인원을 선발한 후, 이 인원들 중에서 일선 학교가 자신들에게 적합한 교사들을 채용하는 형태이다. 누가, 어느 선까지의 결정에 참여하는가 하는 것은 지역에 따라 다양하게 나타나지만, 일반적으로 학교장 또는 학교운영위원회에서 교사 및 일반 직원들을 선정한다. 교장을 선발할 때 교사들로 이루어진 위원회에서 지원자들을 인터뷰하고 그 결과를 교육청에 제출하는 방식으로 학교장을 채용하는 지역도 있다. 이와 함께, 지역의 특수한 상황 및 요구에 부합하는 학교 운영을 위해 일선 학교에 인사 대체권을 부여하는 곳도 있다. 즉, 정년퇴임을 한 교사의 후임으로 새로운 교사를 임용하는 대신 보조 교사나 임시직 상담교사를 채용할 수도 있다(Wohlstetter & Mohrman, 1996). 학교자치가 더욱 보편화되어 있는 경우, 교사들의 정원에 아무런 제한을 가하지 않는 곳도 있다. 또한 직원 선발에 대한 자율권을 가지는 동시에, 교사에게 배정된 예산을 다른 곳으로 전용할 수도 있다. 예를 들어, 교사의 월급으로 배정된 돈을 책이나 교재 등을 구입하거나 또는 준교사 2~3명을 채용하는 데 사용할 수도 있다. 학교자치 및 분권화가 가장 발전적으로 이루어지고 있는 곳에서는 학교장을 채용하는 데 따르는 권한을 일선 학교 및 그 지역 사회로 이양하고 있다(Murphy, 1993). 3. 예산 교육청이 중심이 되는, 즉 교육청 차원에서 이루어지는 예산 편성 및 결정은 여러 가지 이유에서(예를 들어, 이는 전통적인 방법으로, 전문적인 능력을 갖춘, 잘 훈련된 직원들에 의해 이루어진다.) 현재 외국에서도 주류를 이루고 있는 방법이다. 그러나 학생 및 지역 사회의 요구에 보다 적절히 반응하기 위해서, 학교단위 예산권을 구체화하는 학교구들도 많이 있다. 학교자치 및 분권화가 이루어지고 있는 지역에서의 예산 편성 및 결정 방법은 미리 결정된 지출 항목에 따라 예산을 지급하는 것이 아니라 총액 기준으로 단위학교에 예산을 지급하는 것을 의미한다. 이러한 방법을 통해 교육청이 아닌 일선 학교가 예산을 어떻게 활용할 것인가를 결정할 수 있다(Murphy, 1993: 4). 이는 여러 가지 장점을 가지고 있다. 예를 들어, 분권화를 통해 대부분의 교육 관련 의사 결정이 개개 학교에서 이루어지기 때문에, 이를 통해 학부모들의 참여를 증진시키고, 예산을 운영할 때 학교장들의 경영기술을 활용할 수 있다(Honeyman & Jensen, 1988: 12). 이는 창의성과 변화를 촉진하는 구조를 통해 공립학교에서 이루어지는 교육을 개선하려는 목적과 함께, 학교자치를 통해 확정된 자원을 보다 적절하게 활용하고자 하는 것이다. 즉, 학교자치를 통해 자원이 소비되는 곳에서 가장 적절히 자원을 활용할 수 있으며, 이러한 자원 활용에는 책무성이 뒤따른다는 것을 가정하고 있다(White, 1989). 따라서 학교자치를 통해 학생들 가까이에서 의사결정이 이루어지고 교육청 및 교육위원회가 아닌 일선 학교에게 책무성이 부여되기 때문에 학교단위예산제를 통해 조직 효과성과 생산성을 향상시킬 수 있다는 것이다(Wohlstetter & Mohrman, 1996). 학교자치 및 학교단위예산제에서는 학교단위의 참여자들에게 권한과 융통성을 부여하기 위해 교육청에서 일선 학교로 권한이 이양되어야 하는 4가지 대표적인 영역들을 제시하고 있다(Wohlstetter & Mohrman, 1996: 81). 첫 번째 영역은 해당 학교의 교직원 현황에 관한 권한이다. 전통적으로 교사들의 수 및 임시직 및 정규직 비율 등은 교육청의 소관 사항이었으나, 학교자치가 이루어지고 있는 학교의 경우에는 교직원들의 충원 및 선발에 대한 통제 뿐 아니라 임시직 및 정규직 교사 수, 학급 및 학교 업무 등과 같은 교사들의 책임 등과 관련된 사항들을 결정하는 능력 등이 주어지기도 한다(Woh-lstetter, Symer, & Mohrman, 1994). 예산에 관한 두 번째 영역은 보결 교사 및 시설에 관련된 경비를 학교가 어느 정도 통제할 수 있는가 하는 부분이다(Hentschke, 1988). 즉, 이러한 부분에 관한 결정권을 학교가 행사하는 것이다. 기존의 행정체제를 유지하는 학교구에서는 보결 교사 및 시설 관련 경비를 학교구가 지급하고 있다. 따라서 방과후 전력 사용을 줄이거나 교사들의 결근율이 줄어든다고 해도 일선 학교에게는 전혀 재정적인 도움이 되지 못한다. 학교자치가 이루어지는 지역에서는 이러한 경비에 대한 결정권을 학교가 행사하게 되고, 이를 통해 학교 직원들은 이러한 자원을 보다 효율적으로 사용하게 된다. 세 번째는 공급원에 대한 통제이다(Hentschke, 1988; Murphy, 1991). 전통적인 학교체제에서는 일선 학교에 필요한 서비스 및 각종 물품들은 교육청에서 지급되었고, 해당 학교가 아닌 교육청이 이러한 물품들의 필요시기 및 양을 결정하였다. 학교자치가 이루어지는 지역에서는 일선 학교가 필요하다고 판단되는 경우 교육청 관할 지역 내에서 또는 외부 업체에서 필요한 서비스 및 물품들을 구매하는 권한을 행사한다. 끝으로, 해당 회계 연도에 사용하지 못한 예산들은 다음 연도로 이월된다.(Hentschke, 1988: Murphy, 1991). 중앙집권식 운영체제 하에서 이러한 사용되지 않은 예산은 교육청으로 반환된다. 이에 따라 학교들은 지정된 시기 안에 교부된 예산을 사용하기 위해 불필요한 물품들을 구매하는 등 현명하지 못한 결정을 내리곤 한다(Brown, 1990). 그러나 학교자치 및 분권화 된 학교 체제에서는, 사용되지 않은 예산은 차기 연도로 이월되며, 더 나아가 이렇게 이월된 예산은 전년도의 사용처에 구애받지 않은 상태에서 해당 학교가 예산 사용에 대한 전적인 권한을 행사하며, 따라서 장기적인 학교 발전 계획을 수립하는 데 도움이 된다(Wohlstetter & Mohrman, 1996: 9). 4. 조직구조 학교자치가 이루어지고 있는 학교체제 내에서 교사, 행정가와 학부모들이 영향력을 행사할 수 있는 가장 마지막 영역은 학교의 일상적인 운영구조이다. 현재 우리나라의 경우, 첫 수업이 시작하는 시각만 차이가 있을 뿐 모든 학교에서는 수업시간 운영 및 조직이 동일하게 이루어지고 있다. 초등학교에서는 40분 수업에 10분간의 휴식시간이 주어지고, 중등학교의 경우에는 50분 단위의 수업에 10분간의 휴식시간이 주어진다. 또한 초·중등 구분 없이 한 명의 교사가 연령에 따라 분류된 30~40명의 학생들을 가르치는 형태로 수업이 진행되고 있다. 그러나 학교자치가 이루어지고 있는 학교체제에서는 학교의 여건 및 교사와 학부모들의 결정에 따라 현재와 같은 각종 수업 운영 및 조직상에 변화가 이루어지고 있다. 예를 들어, 연령별 학생 조직에서 벗어나 우리나라의 7차 교육과정에서 제시되었던 수준별 및 능력별 수업조직 방법 등과 같은 다양한 수업 조직 방법이 시도되며, 다양한 선택 프로그램과 결과 중심형 교육(Outcome-Based Education: OBE)1) 등과 같은 실험적인 방법들을 도입하는 곳도 있다. 또한 학생들이 어떤 주제를 학습하는데 걸리는 시간이 다양하기 때문에 각 과목당 배정되어 있는 수업 시간을 조정하는 곳도 있다. 즉, 학급 규모와 학급 편성은 학생들의 성적에 따라 다양하게 이루어지며, 교사들 간의 팀티칭이나 학생들 간의 동료 학습이 적극 활용되는 것이다. Ⅳ. 결론 이상에서 외국에서 이루어지고 있는 학교자치에 대해 간략하게 살펴보았다. 진정한 의미에서의 학교자치가 이루어지기 위해서는 앞에서도 언급한 바와 같이 일선 학교의 교육 활동과 관련된 실질적인 권한이 일선 학교로 이양되어야 한다. 이를 통해 학교구성원들, 즉 학교장 및 학교운영위원회는 단순히 교육청에서 결정된 방안들을 수동적으로 따라가는 것이 아니라, 해당 학교의 여건 및 현실에 맞는 다양한 교육활동 및 방안들을 마련할 수 있을 것이다. 또한 이러한 실질적인 권한 이양과 함께, 학교의 주인이자 공동체의 구성원으로서의 학교구성원들의 인식 전환도 필요하다. Bimber, B. (1993). School decentralization: Lesson from the study of bureaucracy. Santa Monica, CA: Rand. Brown, D. J. (1990). Decentralization and school-based management. New York: The Falmer Press. Brown, D. J. (1992). The decentralization of school districts. Educational Policy, 6(3), 289-297. Bryk, A. S. (1993). A view from the elementary schools: The state of reform in Chicago. Chicago: Consortium on Chicago School Research. David, P. (1991). School-based management and student performance. ERIC Digest (ERIC Document Reproduction Service No. 336 845). Fusarelli, L. D., & Scribnner, J. D. (1993, October). 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박남기 / 광주교대 교수 ngpark@gnue.ac.kr 새로운 대입제도가 발표되자 또 다시 사회가 술렁이고 있다. 이와 함께 입시제도에 대한 각양각색의 의견이 제시되고 있다. 그동안 우리는 지상에 존재하는 거의 대부분의 입시제도는 대부분 사용해보았고, 그 것도 부족해서 새로운 제도를 다양하게 만들어 적용하기도 했다. 하지만 한 번도 성공한 적이 없었고, 앞으로도 성공할 것 같지는 않다. 대학 입시와 관련해 드러나고 있는 문제를 해결하기 위해 다양한 입시 제도를 도입하는 것은 벽에 비친 그림자를 지우기 위해 각종 세척제를 사용하는 것과 같다. 그렇다면 입시 정책은 어디로 가야 하는 것일까? 입시제도 개선방향 논의시 고려해야 할 것은 우리 교육의 강점 유지, 입시제도 문제의 뿌리, 입시제도가 지향하는 궁극적인 목표와 그 타당성 등이다. 그리고 현재 진행되고 있는 입시전쟁은 일부 명문대학과 특정 학과를 향한 전쟁이라는 점에 초점을 맞추어 입시제도를 논할 필요도 있다. 만일 영국이나 미국이 그러하듯이 귀족층이나 부유층의 학교를 따로 만들거나 대입에서 이 학교 졸업생에게 특혜를 준다면 교육전쟁은 크게 줄어들 것이다. 그러나 우리나라 상황에서 이러한 제도는 많은 사람들의 의욕을 꺾고 사회의 침체와 분열을 가져올 것이다. 입시제도의 타당성을 판단할 때 대학의 자율성 보장이 아니라 학생의 능력에 따른 공평한 제도 여부가 기준이 되어야 하는 이유는 이 때문이다. 우리 사회의 교육전쟁이 다른 사회에 비해 더 치열한 이유는 사회의 극한 경쟁 상황, 학교 졸업장의 높은 가치, 졸업장 이외의 다양한 대안 부족, 학교 선택에서 부모 배경 고려 금지, 교육을 통한 계층 이동 가능, 직업간의 소득 및 지위 격차 심각 등으로 요약할 수 있다. 대학입시와 관련해 나타나고 있는 문제 중 과도한 사교육비, 부모와 학생의 고통 등은 입시라는 벽에 비친 그림자이므로 입시제도라는 세척제로는 지울 수가 없다. 국가가 신경 써야 할 것은 사교육비로 인한 불평등, 부모의 교육열이 냉각된 집단의 문제이다. 입시를 통해서 이 문제를 조금이라도 완화시키는 방법은 모든 사람들이 선호하는 대학이나 학과에 농어촌 출신 학생이나 소외된 가정 출신 자녀들의 특례 입학 비율을 높이는 것이다. 입시 전쟁은 선호하는 일부 대학과 학과를 향한 것이다. 이 문제를 완화하기 위해서는 학벌 타파라는 슬로건 아래 그러한 학교를 없애는 것이 아니라, 학교 선택이 학생 개인의 노력과 능력에 따라 이루어지도록 해야 한다. 입시에서 고려해야 할 것은 선호하는 대학과 학과를 지원하는 학생들이 진정 이 사회의 지도자로서의 자질과 능력을 가지고 있는 지를 판단하는 것이다. 능력은 있으되 타인에 대한 희생과 봉사 등 지도자로서의 필수 자질을 갖추지 못한 사람은 훗날 비리의 주역이 되기 십상이다. 이와 함께 교육을 통해 함께 사는 의미를 깨닫게 하고 이러한 깨달음과 실천을 입시 전형의 중요한 요소로 도입하면 그 사회 안에서 살아남기 위하여 전쟁을 치르는 개인들의 노력이 공동체 미래를 위해 보다 의미를 지니게 될 것이다. 전쟁은 마음으로부터 시작하므로 마음에 평화의 방벽을 쌓는 일부터 시작해야 한다는 유네스코헌장의 내용을 굳이 인용하지 않더라도 공교육의 궁극적인 목적이 함께 하는 사회를 만드는 것이므로 향후 입시 전형요소에서 이 항목의 비중은 반드시 강화되어야 한다. 대안학교 운동은 이러한 차원에서도 그 의미를 찾을 수 있을 것이다. 고등학교 교육이 민주시민 양성이라는 목적에 따라 충실하게 이루어진다고 전제할 경우 앞에서 말한 제반 차원을 충족시키는 입시제도는 역시 학교성적 및 생활기록이 갖는 결정력을 높이는 것이다. 내신 1등급이라고 하더라도 실력 차이가 있을 수 있는 문제를 어느 정도 해결하기 위해서는 수능 등급을 통해 1차로 검증을 하는 것이다. 물론 이공계의 경우는 객관적 성적 자료가 차지하는 비중이 상대적으로 더 높아야 할 것이다. 이 제도 시행 초기에는 우수한 학생들이 모여 있는 고등학교 출신 학생들이 손해를 볼 수 있으나 과거에 그러했던 것처럼 시간이 흐르면 자연스럽게 완화될 것이다. 물론 특목고나 비평준화지역에 대해서는 별도의 조치가 필요할 것이다. 마지막으로 부와 명예, 그리고 권력이 구분되는 사회를 만들기 위한 노력이 병행되어야 한다. 남들이 기피하는 힘든 일에 종사하는 사람들에게는 경제적으로 충분한 보상을 하고, 명예나 권력이 따르는 직업에는 지금보다 급여를 낮추려고 노력할 때 우리는 더 나은 미래를 꿈꿀 수 있을 것이다.
남기재 | 대구 청구고 교사 사회 각 분야에서 인터넷과 정보통신기술의 사용이 일상화되면서 이에 대한 순기능 못지않게 역기능에 대한 우려가 높아지고 있다. 여러 가지 역기능 중에서도 개인 신상에 관한 정보의 유출이나 오·남용은 매우 위험한 것이다. 개인정보 유출 및 오·남용은 당사자에게뿐만 아니라 사회 전반적으로도 매우 심각한 피해를 유발할 수 있다. 예를 들어, 아이디와 비밀번호 등 평소 대부분의 웹 사이트에서 공통적으로 사용하는 기본적인 정보나 신상정보가 공개됨으로써 심한 정신적인 불안감을 유발할 뿐만 아니라, 실질적인 경제적 손해가 발생하기도 한다. 또한 개별적인 손해액은 적더라도 집단적이고 조직적인 개인정보 침해행위가 이루어질 경우 사회 전반적으로 막대한 피해가 발생하기도 한다. 개인정보 유출 피해는 파급속도가 매우 빠르며 다수의 피해자가 발생할 수 있다는 점에서 여타 종류의 피해와는 차별성을 갖기 때문에 이를 보다 신속·간편하게 구제하는 장치가 시급하다. 개인정보 유출 피해 심각 청소년은 정보통신기술의 발달로 인한 대표적인 피해자일 수도 있지만, 한편으로는 대표적인 가해자가 될 수도 있다. 청소년이 보다 성숙한 모습으로 자신의 권리와 이익을 지켜가면서 정보화 시대의 핵심주체가 되도록 하기 위해서는 지속적인 관심과 교육이 필요하다. 청소년들의 개인정보 활용에서의 피해(문제) 사례와 해결방안은 다음과 같이 요약될 수 있다. 첫째, 온라인게임 사이트 피해 사례를 들 수 있다. 온라인 게임을 이용하기 위해서는 필수적으로 게임 서비스 제공자의 웹 사이트에 회원 가입을 하여야 하는데, 이 과정에서 만 14세 미만 아동의 경우는 부모 등 법정대리인의 동의가 있어야만 가입이 가능하도록 되어 있다. 그렇지만 사이트 관리가 허술하게 운영되고 있어 부모의 주민등록번호로 쉽게 회원가입을 할 수 있다. 그 결과 게임에 흥미를 느끼게 된 아동은 자제력을 잃고 게임에 빠지게 된다. 학교 공부 소홀은 물론이고, 많게는 수백만 원의 요금을 부모가 물어내야 하는 피해를 입는 경우도 있다. 둘째, 청소년들이 주민등록번호 생성기를 이용하여 타인의 주민번호를 도용하여 상대방에게 경제적 피해를 주는 경우가 있다. 특히, 성인대상 온라인 서비스의 경우(음란사이트 회원가입 또는 성인대상 게임 이용을 위한 회원인증)도 많다. 셋째, 게임 및 전자우편 확인시 자동로그인 또는 아이디, 비밀번호 저장기능의 편리성 때문에 개인정보가 유출되어 피해를 입는 경우가 많다. 넷째, P2P 파일공유 프로그램의 이용에 있어서 개인정보 유출 사례가 있다. 냅스터와 같이 네티즌간에 MP3 등 음악 파일만을 공유할 수 있도록 제작되었던 P2P 파일공유 프로그램은 최근에는 모든 종류의 파일을 공유할 수 있는 형태로 발전하고 있다. 최근 세계적으로 가장 인기를 끌고 있는 P2P 프로그램인 ‘카자(kazza)’는 2003년 기준으로 약 450만 명의 동시 접속자를 기록하는 등 전 세계적으로 P2P 이용자는 계속 증대되어 왔다. P2P 프로그램을 통하여 검색되는 파일 중에는 매우 방대한 양의 개인정보가 포함되어 있는 것도 있어 심각한 개인정보유출 문제가 발생하고 있는 실정이다. 다섯째, 2003년부터 개인에 관한 일기, 사진, 파일 등을 공개하는 미니 홈페이지에 대한 사용이 급증하고 있고 청소년들도 이러한 사이트를 많이 이용하고 있다. 그러나, 청소년들이 자신의 일기, 디지털사진 파일 등을 무분별하게 공개함에 따라 개인뿐만 아니라, 가족, 친구들의 사생활과 개인정보가 공개되고 있다. 학교·가정·사회가 합심하여 교육해야 이와 같은 피해(문제) 사례를 예방하기 위해서는 학생들에게 체계적인 교육 프로그램을 통한 학교현장교육이 강화되어야 한다. 첫째, 개인정보의 개념과 청소년의 개인정보의 피해사례를 적극 홍보하여 청소년 스스로 개인정보 보호의 필요성에 깊은 인식을 갖도록 해야 한다. 둘째, 개인정보의 보호를 위해 현행 법령상 부여된 각종 법적 권리에 대한 교육이 선행되어야 하겠다. 개인정보에 관한 이용자의 권리인 동의권과 동의 철회권, 자신의 개인정보의 내용 등을 확인할 수 있는 열람 및 정정 요구권, 14세 미만의 아동들에게는 법정대리인의 진정한 동의를 구해야 하는 법정대리인의 권리, 이용자가 정보통신서비스 제공자의 불법적인 행위나 부당한 개인정보 침해로 인하여 경제적·정신적 손해를 입었을 경우 손해배상을 청구할 수 있는 손해배상 요구권 등이 그것이다. 셋째, 가정에서 부모님들의 각별한 관심을 통해 청소년 스스로 컴퓨터 게임을 선용할 줄 아는 자제력을 길러 나가도록 지도해야 한다. 아울러, 성인대상 온라인서비스에 대한 건전한 비판의식과 윤리교육이 함께 이루어져야 한다. 우리 청소년들이 21세기 정보화 사회의 건강하고 당당한 주인공이 될 수 있도록 학교·가정·사회 모두가 합심하여 올바른 정보통신교육에 노력해 나가도록 하자. 명실상부한 21세기 정보강국(情報强國) 한국이 되기 위하여 시급히 이뤄져야 할 중요한 과제이다.
윤종혁 | 한국교육개발원 학교제도연구실장 1. 서 론 2000년 이후 일본은 공교육에 대한 국민적 신뢰 회복 차원에서 여러 측면의 교육개혁을 추진하고 있다. 그 중에 새로운 유형의 초·중등학교를 만드는 기초 작업으로서 공교육을 창의적으로 활용할 수 있도록 하는 제도가 바로 ‘연구개발학교’를 확충하는 것이라고 할 수 있다. 이는 최근 일본 교육에서도 큰 문제로 대두하고 있는 학생의 학력 신장과 교육의 형평성 문제를 적절하게 조화시킬 수 있는 차원에서 가장 현실적인 개혁 정책으로 활용하고 있는 것이기도 하다. 2. 교육과정의 개선·개발과 연구개발학교 역할 일본의 연구개발학교는 문부과학성이 제안하는 학습지도요령의 개선을 추구한다는 측면에서 볼 때, 기존의 연구지정학교 혹은 연구위촉학교와 유사한 것이라고 할 수 있다. 연구지정학교 혹은 연구위촉학교는 학습지도요령의 범위 안에서 교육과정 및 교육방법을 개선·개발하는 것을 목표로 문부과학성에서 장려하는 제도라고 할 수 있다. 말하자면, 교육행정기관이 학습지도요령을 개선하기 위하여 특정 학교를 지정 혹은 위탁하는 방식으로 연구를 수행하는 방식인 것이다. 그런 의미에서 연구지정학교 및 연구위촉학교는 학습지도요령의 범위 안에서 이를 개선시키고자 하는 연구활동인 것이다. 그런데 연구개발학교는 학습지도요령의 틀을 탈피하여 실험적·개발적으로 연구를 수행하는 독자적인 영역이라고 할 수 있다. 즉, 연구개발학교는 학습지도요령의 개선을 포함하는 교육개혁을 유도하고, 이를 선도적으로 시행하는 성격을 포함한 것이다. 그런 측면에서 연구개발학교 제도는 교육실천 속에서 제기된 여러 가지 과제와 학교교육에 대한 다양한 요청에 대응하기 위한 새로운 교육과정, 지도방법을 국가 기준과 다른 차원에서 재편성할 수 있다는 장점을 가지고 있다. 일본의 연구개발학교는 1971년 중앙교육심의회 답신 ‘향후 학교교육의 종합적인 확충·정비를 위한 기본적인 시책에 대해’속에서 처음으로 공식 제도화하는 방안을 모색하였다. 당시 답신은 유치원, 소학교 저학년 중심의 4년제 학교, 중·고 일관학교 등 현재도 일부 수용되고 있는 새로운 학교제도의 특례로서 선도적으로 개혁을 추진하는 학교에서 실험적으로 교육과정 등의 연구개발을 실시할 것을 제안하였다. 이에 따라서 1976년 학교교육법 시행규칙 속에 새로운 규정을 설치하여 연구개발학교 제도를 명확하게 하였다. 동 시행규칙은 새로운 규정으로서, “소학교의 교육과정과 관련하여 이를 개선하는 데 필요한 연구를 해야 하거나, 또는 아동의 교육을 위해 적절한 배려가 있어야 한다고 문부대신이 별도로 정하는 바에 따라서, 동 시행규칙 제24조 제1항, 제24조의2 또는 제25조의 규정을 따르지 않을 수 있다”(제26조의2)는 항목을 추가하였다. 이 규정에 의해 교육과정을 개선하기 위한 연구로서 학습지도요령에 따르지 않으면서도 교육과정을 편성·실시할 수 있는 것이 특례로서 인정되었다. 3. 지역에 근거한 연구개발 쟁점 1971년 당시 중앙교육심의회 답신에 따른 최종보고는 연구개발학교에 대해, “연구개발학교를 지역에서 지정할 수 있도록 확충하고, 지역과의 연계·제휴를 도모하면서 새로운 활동을 실시하는것”으로 언급하고 있다. 여러 가지 전후 사정과 최종 보고서의 전체적인 맥락에서 볼 때, 연구개발학교의 핵심 영역은 ‘지역에서 지정할 수 있다’는 것이라고 할 수 있다. 연구개발학교는 학습지도요령에 구애받지 않고 교육과정을 실험하거나 연구를 추진하고 있기 때문에 새로운 개혁에 기여하는 것을 본질로 하고 있다. 그런 의미에서 연구개발학교는 교육과정 등에 관계된 정책을 형성하기 위한 데이터를 주로 제공하는 것을 목적으로 하고 있다. 물론 해당 학교가 연구를 종료한 후에도 지금까지 시행해 온 교육활동을 지속적으로 유지할 수 있는 학교로서 존속할 수도 있으며, 자체적인 실험 성과를 실천에 옮길 수 있는 새로운 교육목표에 따르는 학교로 될 수 있다. 그러나 이것은 어디까지나 정책을 형성하기 위한 연구 데이터를 제공해야 한다는 역할을 이행한 이후의 사항인 것이다. 현재 연구개발학교로 되려면 학교가 응모하는 방식으로 하고 있지만, 대부분의 일본교육 전문가들은 이런 절차는 형식일 뿐이고 사실상 특정학교를 지정하는 방식으로 이루어진다고 평가한다. 이 원칙에서 벗어나는 것 자체가 벌써 연구개발학교의 사명을 다하지 못한 것이라고 볼 수 있다. 더구나, 학교 자체적으로 연구에 대한 필요성을 느끼고 그에 따라 자주적으로 수행할 수 있는 여건이 조성될 때, 연구 성과도 기대할 수 있고 주체적으로 연구를 추진할 수 있는 분위기를 조성할 수 있는 것이다. 그러나 각 학교가 현재 처하고 있는 교육현실과 환경을 보면, 이 속에서 연구 과제를 발견하고 이를 수행한다는 것 자체가 상당히 어려운 실정이다. 이상과 같이 연구개발학교의 취지와 제도를 생각해 보면, ‘지역에서 지정할 수 있다’는 것 자체가 중앙집권화하고 있는 교육개혁 자체를 지방이나 학교의 재량권한을 확대하는 방향으로 전환하는 것으로 이해할 수 있다. 현재 일본의 학교경영개혁은 ‘학교의 자주성·자율성을 확립’하는 것을 기치로 내걸고 있다. 이는 참가형 학교경영 방식을 도입하여 학교활동에 지역 사회의 요구와 의향을 적극적으로 반영하는 것이다. 그런 측면에서 연구개발학교를 ‘지역에서 지정할 수 있다’는 것 자체가 학교의 자율성을 확대할 수 있는 기회가 된다. 4. 지역 중심 연구개발학교의 과제
곽해선 | 경제교육연구소 소장(www.haeseon.net) 매달 해외로 1조 원 빠져나가 올 들어 7월까지 내국인이 해외관광과 유학, 연수 등에 쓴 돈이 월평균 1조 원이 넘었다. 그런가 하면 일부 내국인은 거액을 해외로 빼내 미국 로스앤젤레스나 중국 칭다오 등지에서 부동산을 사재고 있다. 간접투자시장에서는 해외 주식이나 채권, 부동산에 투자하는 펀드 상품이 고수익을 좇는 국내 부동자금을 끌어들이기에 열심이다. 소비와 투자에 걸쳐 해외 씀씀이가 골고루 커지자 우려하는 목소리가 높아지고 있다. 해외 소비를 이젠 좀 자제해야 한다거나 정부가 나서서 분위기를 만들어야 한다고 주장하는 신문 사설도 나온다. 이런 류의 우려 가운데서도 얼른 듣기에 내용이 심각하게 느껴지는 것이 있다. 바로 ‘자본탈출 위기론’. 가뜩이나 내수가 침체한 마당에 국내에서 쓰여야 할 돈이 대거 해외로 빠져나가니 이대로 가다가는 ‘자본탈출’ 위기가 빚어질지도 모른다는 주장이다. 자본탈출 위기란 구체적으로 무엇을 말하는지, 그리고 지금과 같은 자본유출 기세가 자본탈출 위기를 걱정할 만한 정도인지 가늠해보자. 자본탈출, 아직은 아니다 자본탈출(capital flight)이란 어느 나라 경제에 끼여 돌아가던 국내외 자본이 어느 순간 다가온 손실 위험을 감지하고 단기간에 국외로 이동하는 것. 국내에서 각종 사업과 투자에 쓰이던 거액 자금이 말 그대로 갑자기 해외로 탈출하는 사태다. 보통 자본탈출은 특정국 경제에 쌓여 있던 국내외 자본이 전쟁이나 정권교체 같은 정치사회적 위험이나 해당국 통화가치의 급락, 초인플레이션(hyper-inflation) 같은 경제적 위험을 피하기 위해 단기간에 국외로 이동하는 것을 말한다. 이때 유출되는 자본은 다소 수익성을 희생하더라도 안정성을 제일로 추구하는 경향이 강하다. 1980년대 초 중남미 각국에서는 자본이 대거 미국 등 선진권으로 이탈하는 바람에 경제위기가 가속됐다. 러시아 경제도 2000년대 초 자본탈출을 겪었다. 우리나라도 지난 1997년 말 외환위기 때 자본탈출을 직접 겪었던 만큼 우리나라 사람들에게는 자본탈출이 나라 경제에 파괴적 영향을 끼친다는 사실이 비교적 익숙하다. 지금 그런 위기가 다시 오고 있는 것일까. ‘그렇다’고 말한다면 사태를 과장하는 것이다. 자본유출 규모가 커진다는 것만 갖고 자본탈출을 논하기는 이르다. 어느 나라에서의 자본유출이 자본탈출이라고 부를 정도가 되려면 그 나라의 국제수지 가운데 자본수지, 자본수지 중에서도 투자수지 부문에서 자금의 유출이 유입에 비해 큰 폭으로 급하게 일어나야 한다. 지금 그런 현상이 일어나고 있다면 우리나라는 자본탈출 위기를 만난 것이고, 그렇지 않다면 위기를 만난 것이 아니다. 이런 평가를 제대로 하려면 그 전에 국제수지에 대한 이해부터 필요하다. 자본수지, 투자수지란 무엇인가 자본수지니 투자수지니 하는 것들은 무엇일까. 우선 ‘수지’ 개념부터 밝혀두자. ‘수지(收支, balance)’란 수입과 지출을 종합한 것이다. 그러니까 수지란 하나의 금전출입계산표라고 생각하면 된다. 흔히 가계나 기업이 장부에 수입과 지출을 적어 한 달 혹은 한 해 사이 돈이 얼마나 들고 났는지 따져보듯, 국가도 국민경제에 돈이 얼마나 들고 났는지 알려면 수지를 집계해봐야 한다. 국민경제의 수지란 그 나라가 다른 나라들과 경제적 교류 혹은 거래를 하면서 발생하는 수지다. 이렇게 하나의 국가가 외국을 상대로 상거래를 벌여 얻는 수입과 지출 곧 국제거래에 따른 수지는 국제수지라고 부른다. 대외거래수지 혹은 국제거래수지(international balance of payments)라고도 한다. 전에는 종합수지 혹은 전체 국제수지라고 불렀다. 우리나라의 국제수지는 중앙은행인 한국은행이 집계한다. 한국은행이 한 해 동안의 대외거래를 집계한 결과 국제수지가 흑자로 나오면 우리 국민경제가 국제거래로 돈을 벌었다는 뜻이다. 국제수지가 적자면 반대로 돈을 잃었다는 뜻이다. 가계나 기업의 장부가 여러 가지 세부 항목에 걸친 수입, 지출로 이루어지는 것처럼 국제수지도 여러 가지 세부 항목으로 구성된다. 자본수지니 투자수지니 하는 것들은 모두 국제수지를 구성하는 세부 항목들이다. 국제수지를 세분하면 크게 경상수지(經常收支 current accounts)와 자본수지(資本收支 capital accounts), 두 토막으로 나뉜다. 경상수지란 어느 나라가 상품이나 서비스를 외국과 매매한 결과다. 상품수지, 서비스 수지, 소득수지, 경상이전수지 등 크게 네 개의 더 작은 부문 수지로 이루어진다. 상품수지는 외국에 상품을 수출해 번 돈에서 상품 수입 대금을 뺀 결과다. 전에는 ‘무역수지’라고 불렀다. 98년 1월 한국은행이 국제통화기금(IMF) 기준을 따라 국제수지 편제를 바꾸면서 상품수지가 공식 명칭이 됐지만 아직도 흔히 무역수지라고 부르곤 한다. 상품수지에서는 서비스의 거래 실적은 제외한다. 서비스 수지를 따로 집계하기 때문이다. 서비스 수지는 외국과 서비스를 거래한 결과로 운수와 여행 서비스 수지 등을 합계한 것이다. 운수 서비스 수지는 한국 국적 비행기·배 등이 상품이나 여객을 실어나르고 해외 업자에게서 받은 운임을 모두 더하고, 한국 국적 여행객·화물이 외국 비행기·배 등을 이용한 대가로 외국업자에게 지불한 운임을 뺀 것이다. 여행 서비스 수지는 외국인 관광객이 우리나라로 여행 와서 쓴 외화액을 더하고, 한국인 관광객이 외국으로 여행 가서 쓴 외화를 뺀 것이다. 통신·보험 서비스, 특허권, 기술 로열티 등 각종 서비스 사용료, 경영컨설팅 서비스 등 사업 서비스, 정부 서비스 부문의 수지도 모두 서비스 수지에 넣는다. 소득수지에는 국내에 본사를 둔 기업 등이 해외투자를 해서 얻은 이자를 더하고, 외국에 빚을 져 지불한 이자액을 뺀다. 해외에서 일하는 한국인 근로자가 국내로 송금한 금액은 더하고, 외국인 근로자가 우리나라에 와서 일해 번 돈을 자국으로 보낸 금액은 뺀다. 급여나 투자소득의 수지도 계산에 넣는다. 국제수지 편제가 바뀌기 전에는 서비스 수지와 소득수지를 합해 무역외수지라고 불렀다. 경상이전수지란 상거래를 목적으로 하지 않는 국제송금의 수지다. 외국인이 국내로 송금한 금액을 더하고, 우리나라 국민이 외국인에게 보내준 금액을 뺀 것이다. 민간인·종교단체 등의 송금이나 기부금, 정부간 무상원조 등의 수지가 포함된다. 전에는 이전(移轉) 수지라고 불렀다. 자본수지는 자본거래로 생기는 수지다. 자본거래란 국내에 본점을 둔 기업 혹은 금융기관이 다른 나라 기업·금융기관과 서로 자금을 융통하는 거래다. 자본수지는 투자 목적의 자본거래 결과인 투자수지, 그리고 해외이주 등에 따른 자금거래로 발생하는 기타자본수지로 이루어진다. 경상수지는 흑자 행진중 이제 국제수지 개념을 대략 파악했으니 최근 국내에서 해외로 빠져나가는 돈이 국제수지 가운데 어떤 부분에 해당하는지 짚어볼 수 있다. 올 들어 7월까지 내국인이 해외관광과 유학, 연수에 쓴 돈이 월평균 1조 원이 넘는다고 했다. 내국인이 쓴 해외여행, 유학, 연수비용은 모두 합해져 여행수지 부문의 대외지급액이 된다. 여행수지는 운수 서비스 수지 등 다른 서비스 부문 수지와 합해져 서비스 수지를 구성한다. 여행수지의 대외지급액은 올 들어 7월까지 누계 65억2071만 달러였다. 지난 해 같은 기간에 비해 16%, 약 9억 달러가 늘었다. 연말까지 이 추세가 이어진다면 연간 여행수지 대외지급액은 100억 달러를 훌쩍 넘을 전망이다. 그렇다고 해서 이것만 갖고 돈이 너무 많이 해외로 빠져나간다던가 국민들이 국내에서 써야 할 돈을 해외에서 너무 쓴다고 지적하기는 이르다. 여행수지는 서비스 수지의 일부이고, 서비스 수지는 상품수지, 소득수지, 경상이전수지 등 경상수지를 구성하는 여러 부문 수지의 하나일 뿐이기 때문이다. 물론 여행수지가 적자를 크게 내면 서비스 수지도 적자를 내기 쉽다. 그리고 서비스 수지가 적자를 내면 아무래도 서비스 수지와 상품수지 등을 합산하는 경상수지 역시 나쁜 영향을 받을 가능성이 있다. 그럼 실제는 어떨까. 최근 한국은행이 집계한 국제수지 동향을 보자. 올해 들어 7월까지 대외지급액 누계가 65억 달러에 이른 여행수지를 포함한 서비스 수지의 누적 적자가 41억6천만 달러, 상품수지 누적 흑자가 231억 달러이고, 서비스 수지와 상품수지 소득수지 경상이전수지를 모두 합한 경상수지는 164억 달러 정도 누적 흑자를 나타내고 있다. 경상수지는 7월에도 32억 달러 흑자를 보여 15개월 연속 흑자 행진중이다. 여행수지 대외지급액이 서비스 수지 적자를 유발하고, 서비스 수지 적자가 상품수지와 경상수지의 흑자를 갉아먹는 것은 사실이다. 하지만 그렇다고 해서 지금 우리나라 국제수지가 여행수지 적자 때문에 경상수지 흑자 기조가 흔들릴 정도로 영향을 받는 것은 아니다. 게다가 서비스수지 적자폭은 올해 6월과 7월 사이, 작년 1~7월과 올해 1월~7월 사이 다소 줄었다. 더구나 경상수지가 흑자 기조를 유지하는 한 여행수지와 서비스 수지의 적자는 어떤 의미에서는 불가피한 면이 있다. 지금처럼 글로벌 경제 시대에 상품이든 서비스든 흑자만 내기를 기대한다는 것은 어려운 일이기 때문이다. 최근 자본수지 적자로 돌아 그렇다면 자본유출을 걱정할 만한 구석은 어디인가. 바로 자본수지다. 앞서도 말했듯이 어느 나라에서의 자본유출이 자본탈출이라고 부를 정도가 되려면 그 나라 국제수지 가운데 자본수지, 자본수지 중에서도 투자수지의 자금 유출이 유입에 비해 큰 폭으로 급하게 일어나야 한다. 투자를 목적으로 한 자본이 국내 경제사회적 리스크와 거시경제 건전성에 촉각을 곤두세우고 가장 빨리 움직이는 속성을 지녔기 때문이다. 우리나라의 자본수지는 외환위기 직후인 1999년 이후 2001년(33억9000만 달러 적자)을 제하면 줄곧 흑자였다. 외국인의 국내 증권투자가 늘고 직접투자도 활발했기 때문이다. 그러던 것이 지난 5월부터 심상치 않은 흐름을 나타냈다. 5월에 16억5270만 달러 적자, 6월에 22억1580만 달러 적자, 7월에 11억8천만 달러 적자를 각각 기록한 것이다. 작년 초부터 7월까지는 42억 달러 정도 누적 흑자를 냈는데 올 들어 7월까지는 17억 달러 이상 누적 적자를 보이고 있다. 최근의 자본수지 적자 행진에는 내국인의 해외투자 증가가 한몫 한다. 내국인의 해외투자액은 2000년 73억 달러 수준이었지만 지난해 104억 달러로 급증했고 올 상반기에만 171억 달러 수준에 달했다. 이처럼 투자 활동에 관련된 자금의 유출이 전보다 큰 폭으로 늘어나고는 있지만 선진 각국과 비교해보면 결코 크지 않다. 경제규모(GDP)에 비춘 내국인의 해외투자액 비중은 지난해 1.7%로, 프랑스나 영국, 독일 등 선진 각국에 크게 못 미친다. 더욱이 최근의 자금유출은 ‘탈출하는’ 자본에서 볼 수 있는 것처럼 수익성을 희생하더라도 안정성을 찾으려 하는 급박한 동기보다는 더 높은 수익을 좇아 나서는 성격이 더 두드러져보인다. 무엇보다 해외투자자금의 국내로의 유입 역시 비슷하게 늘어나고 있어서 최근의 자금유출을 대규모의 일방적 자본탈출로 평가할 수는 없다. 경상수지 흑자 범위 내 자본수지 적자는 환율 관리에 편리 정부도 최근의 자본유출 문제를 그리 심각하게 보지 않는다. 경상수지에서 흑자가 나는 한 적절한 규모의 자본수지 적자는 환율 관리에 긍정적인 역할을 할 수 있다고 보기 때문이다. 경상수지 흑자 규모가 커지면 국내에 달러가 늘면서 원화가치 상승 압력을 받게 되는데, 원화가치가 오르면 수출에 어려움이 생긴다. 수출과 경상수지 확대 기조를 유지하면서도 원화가치 상승 압력을 피하기 위해 정부는 외평채 발행이나 한국은행 차입자금으로 달러를 사들이는 방법을 쓰는데 이렇게 하면 외평채 발행의 경우 조달금리보다 운용금리가 낮아 외평기금에 손실을 가져오는 부작용이 따른다. 한은 차입방식도 시중에 풀린 유동성을 별도의 통화안정증권을 발행해 회수해야 하기 때문에 이자지급 부담이 생겨난다. 경상수지 흑자를 유지하는 데 따르는 비용을 줄이는 유력한 방안의 하나가 적정 규모의 자본수지 적자를 용인해 국제수지 밸런스를 조절하면서 원화가치 상승 압력을 줄이는 것이다. 사실 우리나라처럼 개방경제를 운영하는 국가에서 경상수지 흑자와 자본수지 적자는 동전의 양면과 같은 관계다. 중장기적으로는 외환보유고가 충분하고, 투자환경이 개선되며, 거시경제적 안정성이 유지되는 한 해외로의 자본유출, 자산이전을 백안시할 일은 아니며 오히려 긍정적으로 평가할 수 있다. 결론적으로 지금 당장 자본탈출 위기가 오는 것은 아니다. 그러나 지금처럼 내수가 위축되고 국내 자산시장이 침체한 가운데 산업 경쟁력이 후발국의 도전을 받고 우리 경제의 미래가 의심받는 상태에서는 마음을 놓기 어렵다. 이런 가운데 자금유출이 계속된다면 자본수지 적자구조가 굳어지면서 자본탈출 위기가 빚어질 수 있다. 최근 한국은행의 콜금리 인하로 국내 금리와 국제금리간의 디커플링(De-coupling, 국내 금리는 낮아지고 해외 금리는 높아지는 쪽으로 방향이 엇갈리는) 현상이 벌어지고 있다. 이것도 불리하다. 국내외 금리차가 커질수록 자본유출이 많아져 자본수지를 나쁘게 만들기 때문이다.
열린우리당이 국회에 제출한 사학 관련법 개정을 반대하는 대규모 집회가 7일 오후 2시 서울역광장에서 열린다. 사학 관련단체들이 주도하고 교총이 참여하는 ‘사립학교법 개악 저지를 위한 전국교육자 가족 궐기 대회’에는 약 3만 명 정도의 교원과 시민들이 참여할 것으로 전망돼, 여야간에 첨예하게 입장을 달리하는 사학법 개정안의 국회심의과정에 상당한 영향을 미칠 것으로 보인다. 열린우리당은 교육계의 극심한 반대에도 불구하고 개방형 이사제를 도입하고, 학교운영위원회를 심의기구로 격상하며 교사회 법제화 등을 골자로 하는 사립학교법과 초중등교육법, 고등교육법 개정안을 지난달 20일 국회에 제출, 이달 중 교육위원회 상정을 앞두고 있다. 법안이 국회에 제출된 다음날 사학 관련 단체들은 긴급 대책회의를 열어 ‘사학법 개정안이 국회를 통과할 경우 학교를 폐쇄하겠다’고 결의하고, 위헌심판을 제기할 것이라고 밝혔다. 사학단체들은 “열린우리당이 개방형 이사제를 도입하고 학교운영위원회를 심의기구로 하려는 것은 학교법인의 사적 재산을 인정치 않고 사회재산화하려는 것”이라며 “이는 사회주의로 가자는 것과 다름없다”고 주장했다. 교총은 20일 “열린우리당이 충분한 의견수렴도 없이 사학법개정안을 국회에 제출해, 교육계와 국민을 갈등과 분열의 도가니로 몰아넣고 있다”며 개정안을 즉각 폐지할 것을 주장했다. 교총은 개방형이사제 도입과 학운위의 심의기구화, 학운위가 이사의 3분의 1과 감사 1인을 추천토록 한 것은 사학의 자주성과 기본권을 과도하게 규제하는 것이라고 비판했다. 아울러, 교사(교수)회 법제화로 학교 현장은 심각한 갈등과 혼란에 빠질 것이라고 우려했다. 한나라당 박근혜 대표는 지난달 27일 제250회 정기국회 대표연설을 통해, 일부 사학의 문제를 전체의 문제인 양 과장하고 이념교육의 장으로 몰아가려는 사립학교법 개정안은 철회돼야 한다고 주장했다. 박 대표는 “사립학교의 운영은 건학이념에 충실하도록 자율성이 최대한 보장돼야 한다”며 “사립학교에 문제가 있다면 그것을 방지하는 제도적 보완은 얼마든지 가능하다”고 덧붙였다.
*종일제 유치원 교사배치 혼선 ○…유아교육법시행령 제정을 앞두고 있는 교육부가, 종일제 유치원에 학급담당교사 외 담당 교사를 배치하는 조항을 삭제해 달라는 여성부의 요구를 받아들여 차관회의에 상정키로 했다가 교총의 거센 항의를 받고 철회하는 해프닝을 벌였다. 교육부는 차관회의를 하루 앞둔 지난 28일, 유아교육계와 교원단체 대표들을 불러놓고 당초 시행령안 23조 3항을 삭제한 과정 등을 설명하고, 양해를 구했다. 3항은 ‘종일제를 운영하는 유치원에는 각 학급담당교사외에 종일제 운영을 담당할 교사를 1인 이상 둘 수 있으며, 유치원 종일제 운영 담당 교사의 배치기준은 관할청이 정한다’로 돼 있다. 종일제 유치원에 담당교사가 배치돼 학부모들의 유치원 선호도가 높아질 경우, 보육시설의 원아 유치가 어려워 질 수 있다는 보육시설 측의 입장을 반영한 여성부의 요구를 교육부가 수용한 것이다. 이에 대해 교총의 김동석 정책교섭부장은 “유아교육의 질 하락”을 지적하며 교육부의 태도를 거세게 질타해, 결과적으로 29일로 예정된 차관회의 상정을 보류시켰다. 김 부장은 “사전에 아무런 협의도 없이 일방적으로 교사배치기준을 삭제한 교육부는, 유치원 교육의 질을 높여달라는 취업모들의 요구와 교육부 본연의 기능을 포기한 것”이라고 지적했다. *NEIS 인증 없이 봉급명세 출력? ○…교무/학사 등 NEIS 3개 영역의 시행 시기를 두고 전교조와 교총과 별도로 합의서를 체결하는 홍역을 치른 교육부가, 이번에는 NEIS 인증을 받지 않고 봉급명세서를 출력하는 문제를 두고 진땀을 빼고 있다. NEIS 인증을 받은 교사들은 쉽게 봉급명세서를 출력할 수 있지만, 인증을 받지 않은 교원들은 명세서를 출력할 수 없는 실정이다. 지난해 3교원단체 대표들이 참여한 교육정보화위원회는 교무/학사 등 3개 영역을 제외하고는 현행 NEIS로 운영한다고 합의․결정한 바 있다. 지난 8월 교육부 집계에 따르면 NEIS 인증률은 85%인 것으로 조사됐다. 당연히 NEIS 인증을 받지 않은 교사들은 불편함을 느껴왔고, 전교조는 지난 10월 ‘교육부는 봉급명세서 출력에 있어서는 새 시스템 도입 이전에는 학교 실정에 따라 불필요한 마찰이 없도록 학교구성원들의 합의에 따라 방법을 선택할 수 있도록 한다는 입장이며 이에 대한 공문을 발송할 예정’이라는 공문을 학교장들에게 내려보냈다. 즉, NEIS 인증을 받지 않고도 봉급명세서를 출력할 수 있도록 협조해 달라는 취지의 공문이다. 이 문제를 두고 학교 현장의 갈등을 우려한 교총은, 교육부의 정확한 입장을 담은 공문을 시행할 것을 요구했지만 교육부가 아무런 입장을 취하지 못하자, ‘봉급명세서 출력 등 현행 NEIS 24개 영역과 관련된 업무처리는 반드시 NEIS 인증을 통해 해결하는 것이 원칙’이라는 공문을 학교에 내려보냈다. ‘NEIS 인증서 거부와 봉급명세서 출력’이라는 돌발 상황으로 교육부가 또 다시 사면초가에 빠졌다.
교육부가 수능 비중을 최소화하고 내신 위주 대입전형을 유도하는 내용을 골자로 한 새 대입제도를 마련한 것은 현행 수능 중심 전형방식이 초.중등 교육을 황폐화하는 원인이라는 진단에 따른 것이다. 2.17 사교육비 경감대책에서 수능과외 열풍이라는 '급한 불'을 끄기 위한 단기 처방책으로 EBS 수능강의라는 '해열제'를 내놓은데 이어 이번엔 학교교육을 정상화하기 위한 '영양제'로 대입제도 자체를 뜯어고치기로 한 것이다. 국가고사인 수능시험의 반영비중을 대폭 줄이고 학교교육의 과정과 결과를 담은 학생부 성적의 비중을 그만큼 높이면 학교수업이 활기를 띠고 과외수요도 줄어들 것이라는 게 교육부 기대. 그러나 지난 8월26일 시안이 발표되자 마자 교육계를 강타했던 고교등급제와 내신 부풀리기 공방에서도 보듯이 `변별력 떨어지는 수능성적'과 `여전히 신뢰도가 의심스러운 내신성적'을 토대로 학생을 뽑아야 하는 대학 입장에서는 논술고사나 심층면접 등에 더 의존하게 돼 관련 과외가 성행할 것이라는 지적도 나오고 있다. 신뢰성 있는 학생부 작성을 위해 고교와 교사의 책무성을 높이는 대신 근무여건을 개선해줘야 하는 것도 과제다. ◆대입제도 개선안 마련 배경 = 2002학년도부터 시행된 현행 대입제도는 대학의 학생선발 자율화.다양화.특성화 확대라는 측면에서 일부 성과를 거둔 게 사실. 수능성적보다 학생의 특기나 적성, 경력 등을 다양하게 반영해 선발하는 특별전형이 2002학년도 32.3%에서 2005학년도 37.4%로 확대됐고 내신 위주 수시모집 비율도 같은 기간 29%에서 44%로 늘었다. 그러나 일부 사립대가 수시모집 과정에서 특정 지역 및 고교 출신자에게 혜택을 준 사실이 교육부 실태조사에서 드러나면서 수시모집 및 특별전형 확대의 허와 실이 적나라하게 드러나기도 했다. 더욱이 절반 이상의 학생을 뽑는 정시모집도 수능성적에 거의 의존해 전형을 실시하고 있는 것이 현실. 대학이 이처럼 수능성적에 기대는 것은 일선학교에서 내신성적 부풀리기가 관행화돼 학생부가 '별로 볼 가치가 없는', 즉 변별력 없는 전형자료로 전락했기 때문으로, 정시모집에서의 학생부 실질반영률은 2002학년도 9.69%에서 2004학년도 8.21%로 떨어졌다. 또 수능시험이 통합교과적으로 출제됨에 따라 수능 준비가 학교수업만으로는 부족하다는 인식이 확산돼 재학생의 학원과외가 일반화됐고 재수생이 유리하다는 측면이 부각된 데다 재수생이 실제로 고득점을 얻는 경향이 많아 재수생이 인기학과 진학을 독점하고 재학생이 그 자리를 다시 채우는 악순환이 이어졌다. 아울러 수능성적이 점수로 제공됨으로써 대학의 의존도를 높였고 점수따기 경쟁이 치열해졌으며 그만큼 사교육비 지출을 늘렸다는 게 교육부 분석. 특목고도 설립 목적에서 벗어나 입시학원화, 초등학교 때부터 진학 경쟁이 생기고 학원에 특목고반이 설치되는 등 사교육비 증가를 부채질했다. 특목고의 동일계열 진학률은 과학고의 경우 이공계 진학이 2002년 74.4%에서 지난해 72.5%로 떨어졌고 외국어고는 비어문계열 진학이 같은 기간 60.9%에서 68.8%로 더욱 높아졌다. 따라서 새 대입제도는 '학교에서는 자고 학원에서 공부하는', 또 `재수는 기본'이라는 한심한 교육현실을 바로잡고 황폐화한 교실수업에 활기를 줌으로써 공교육을 살리고 사교육을 최소화하는 것을 목표로 하고 있다. 학교 밖에 있던 고교교육의 중심축을 학교 안으로 끌어들이겠다는 것. 대학에 대해서도 고득점 학생을 '선발'하는 관행에서 벗어나 창의력과 성장가능성을 지닌 학생을 '발굴'해 21세기 지식정보화 사회에 적합한 인재로 제대로 '양성'하는 역할을 하라는 사회적인 메시지도 담고 있다. ◆새 대입제도 전망과 과제 = 새 대입제도는 학생의 평가권을 대학에서, 그리고 평가도구를 국가시험인 수능시험에서 고교(교사)와 학교수업에 되돌려주겠다는 것이 핵심이다. 이를 통해 '학교수업과 대입준비 따로따로' 현상을 없애고 문제풀이식 반복학습의 폐해를 줄이며 학교.교사에 대한 신뢰를 높이고 폭넓은 독서교육을 강화하겠다는 등의 교육적 효과를 거두겠다는 것. 사회적으로도 비생산적인 사교육비가 감소하고 수능성적에서 절대적으로 유리했던 재수생이 줄어들며 점수에 의한 대학 서열화가 완화되고 대학도 '뽑기' 경쟁에서 '가르치기' 경쟁으로 전환하는 계기가 될 것으로 교육부는 기대하고 있다. 그러나 새 대입제도가 성공할 수 있을지는 여러 여건상 미지수라는 게 전문가들의 지적이다. 관건은 최근 고교등급제 및 내신 부풀리기 공방에서 적나라하게 노정된 고교-대학간 심각한 불신의 벽을 어떻게 허무느냐에 달려있다고 입시전문가들은 지적한다. 대학들의 최대 고민은 9등급제 시행으로 변별력이 떨어지는 수능성적 대신 학생부 교과.비교과 기록에 의존해야 하는데 '과연 믿을 수 있겠느냐'는 것이다. 교육부는 평균과 표준편차까지 공개, 점수 부풀리기에 한계가 있을 것으로 낙관하고 있지만 평균이 높으면 시험을 쉽게 냈기 때문인지, 대부분 학생들이 공부를 잘하기 때문인지 파악하기란 어렵기 때문이다. 더욱이 주관적인 평가가 주류를 이루는 비교과영역에 대한 신뢰도는 더 떨어질것으로 보인다. 따라서 대학이 전공적성검사, 논술고사, 심층면접 등을 통해 암암리에 본고사를 시행하거나 공개적으로 본고사를 요구할 가능성이 많다. 최근 고교등급제 공방에서 보여줬듯 평준화제도에서도 현실적으로 존재하는 학교간 격차를 어떻게 반영하느냐도 풀지 못한 채 넘어가는 숙제. 몇몇 대학이 수시모집 등에서 자기소개서, 학업계획서 등 서류전형에 고교간 격차를 반영, 특정지역 및 특정 학교 학생을 입도선매하고 있다는 소문이 사실로 드러났고 이를 시정하겠다고 밝히면서도 강도높은 불만을 함께 표출한 것이 앞으로도 이 문제가 `뜨거운 감자'가 될 수 있음을 암시하고 있다. 특히 대학이 원점수와 평균, 표준편차를 활용해 학생들의 상대적 위치를 보여주는 표준점수를 산출해 쓸 경우 공부를 잘 가르치는 학교와 그렇지 못한 학교의 같은 성적 학생을 똑같이 취급해야 하느냐는 질문에 교육부는 설득력 있는 답변을 내놓지 못하고 있다. 과외수요가 수능 중심에서 내신 위주로 바뀌고 논술.면접 과외까지 극성을 부릴것이라는 예측도 나오고 있고, 실제 학원가는 시안이 발표된 뒤 재학생 내신관리 체제로 재편되고 있다. 학급당.교사당 학생수가 너무 많고 교육.평가 이외의 잡무도 적지 않은 등 여건이 무르익지 않은 상황에서 교사들에게 학생부를 무조건 '충실하게' 작성하라고 독려할 수 없는 현실도 타개해야 할 과제이다. 더군다나 일부 교원단체가 교사에게 평가권을 주겠다는데도 `본고사를 허용하는 등 대학 선발권을 확대하라'고 요구하는 현실은 우리 교육의 현주소를 그대로 보여준다는 지적도 나오고 있다.
중3학생들이 입시를 치르는 2008학년도 대입부터 대학수학능력시험 성적은 표준점수나 백분위 없이 등급(1~9등급)으로만 제공되고 학교생활기록부 성적은 평어(評語, 수.우.미.양.가)가 사라지고 원점수와 석차등급(1~9등급)이 기재된다. 입시기관으로 전락한 특목고는 당장 내년부터 설립목적에 맞게 운영해야 한다. 교육인적자원부는 이런 내용을 골자로 한 '2008학년도 이후 대입제도 개선안'을 확정, 28일 발표했다. 최종안은 지난 8월26일 시안을 발표한 뒤 공청회 및 전문가 토론과 교원.학부모단체-대학간 고교등급제 및 내신 부풀리기 공방, 당정협의 등을 거쳐 몇 차례 연기되는 우여곡절 끝에 확정된 것으로, 시안과 거의 유사하다. 이에 따르면 대학의 학생부 중심 전형을 유도하기 위해 수능성적은 표준점수와 백분위를 없애고 1~9등급만 제공하기로 했다. 교육부는 등급을 더 세분화하면 치열한 석차경쟁을 막을 수 없고 등급수를 줄이면 전형자료로서의 변별력을 확보하기 어려워 현행대로 9등급을 유지하는 것이 바람직하다는 결론을 내렸다고 설명했다. 또 고교수업과의 연계성을 높이기 위해 교육과정에서 출제하는 한편 문제은행식 출제로 전환, 2008학년도에는 문항공모 등에 의한 출제를 탐구 등 일부 영역에 도입한 뒤 2010학년도부터 모든 영역으로 확대하기로 했다. 특히 문제은행 구축을 전제로 2010학년도부터 연간 2회 수능을 실시하고 1회 실시할 때 이틀에 걸쳐 시험을 치르는 방안도 검토할 방침이다. 아울러 등급은 9등급으로 하고 1등급은 `상위 4%'로 하되, 내신 중심 전형이 정착되는 단계에서 등급수를 줄이거나 1등급 비율을 늘리는 방안을 추진하기로 했다. 내신성적의 경우 '점수 부풀리기'를 막기 위해 '원점수+석차등급제'를 도입, 현행 학생부의 평어(수.우.미.양.가) 표기를 폐지하고 원점수를 과목평균 및 표준편차와 동시에 표기하며 석차도 수능성적처럼 9등급으로 나눠 제공하기로 했다. 교육부는 학생부에 교과성적과 함께 봉사.특별.독서활동 등 비교과영역을 충실히 기록하도록 해 각 대학이 전형시 학생부의 반영비중을 높이도록 함으로써 학교교육 정상화에 기여할 것으로 기대했다. 이를 위해 독서 매뉴얼을 개발, 교과별 독서활동을 기록하도록 하고 2006년부터 교사의 교수.학습계획과 평가계획.내용.기준을 학교 홈페이지 등에 공개, 평가의 신뢰도를 높이며 궁극적으로 교과별 평가제를 교사별 평가제로 전환할 예정이다. 교사별 평가제는 2010년 중학교부터 도입하기로 했다. 내신 부풀리기를 막기 위해 연말까지 전국 고교의 10%를 표본조사, 내년초 유형별 대책을 세우고 상대평가를 도입하는 동시에 `학교장 학업성적관리책임제'를 시행하고 고교-대학-학부모 협의체인 교육발전협의회를 구성, 운영하기로 했다. 대학의 경우 입학사정관제를 도입해 모집단위별 특성에 맞는 전형모형을 개발하도록 하고 학생들의 학교 선택에 도움이 되도록 신입생 충원율, 교원 1명당 학생수, 취업률, 재정상태 등 대학정보를 의무적으로 공시하도록 할 방침이다. 또 교과이수단위나 석차등급은 대학이 자체 설정할 수 있도록 하고 대학 구성원 다양성 지표 공개와 지역균형선발 전형 확대 등을 유도하기로 했다. 특수목적고는 설립목적에 맞게 교육과정을 운영하도록 하고 동일계 특별전형을 도입해 과학고는 이공계열, 외국어고는 어문계열로의 진학을 유도하기로 했다. 이밖에 예.체능계 학생에 대해서는 수능성적 최저자격기준을 완화하고 학생부와 실기 위주로 선발하도록 하며 실업계 고교 출신자, 사회적 소외계층, 농어촌학생 등을 대상으로 한 특별전형도 더욱 확대하기로 했다. 한편 새 대입제도가 정착되면 학교교육의 과정 및 결과가 중시되는 반면 수능시험 영향력이 축소돼 학교교육이 활기를 띨 것이라는 전망과 함께 본고사가 금지된데다 고교간 격차, 내신 부풀리기 등이 존재하는 현실에서 대학의 학생선발 등에 어려움이 예상된다는 지적도 여전히 제기되고 있다.
한국교원대는 개교 20주년을 맞아 10월 27일과 28일 `학교 교육 50년 반성과 전망’을 주제로 학술심포지엄을 개최했다. 이번 심포지엄에서는 교육이념, 교육과정 및 정책, 초·중등 교과교육 등 한국 학교 교육의 현실과 문제점을 조망하는 다양한 주제발표와 토론이 이어졌다. 특히 둘째날에는 `학교 교육의 미래’를 주제로 한국, 중국, 미국, 프랑스 등 4개국 교육전문가들이 학교 교육이 당면한 변화과제와 이를 해결하기 위한 미래 학교의 형태가 제시돼 눈길을 끌었다. 학교 교육: 미래의 조건 OECD는 97년 이후 지속적으로 미래학교 프로젝트(Schooling for Tomorrow)를 추진해오고 있다. 이 시나리오에 따르면 현재의 전통형 학교 모형이 유지되면 결국 학교붕괴가 나타나게 된다. 이에 대한 대안의 하나는 학교가 지역사회 핵심으로서 기능하는 `학교혁신모형(re-schoolimg)’이며 다른 하나는 ICT를 이용한 비형식학습 등 학습자 네트워크 및 네트워크 사회인 `학교 해체모형(de-schooling)’이다. 지정된 시간과 장소에서 닫힌 꼴로 교육이 운영되고 일단 직업을 가진 후 다시 학교로 돌아오기 불편한 현재 학교 교육의 폐쇄성은 입시과열과 사교육비 증가, 교실붕괴로 이어졌다. 이러한 문제들은 `폐쇄형 종점 교육모형’을 `개방형 평생 교육모형’으로 전환함으로써 해결될 수 있다. 이를 위해서는 초·중·고등교육 수준의 학습결과를 국가 차원에서 인증할 수 있는 시스템이 마련돼야 한다. 현재의 학점 은행제, 독학사 학위제 등의 고등교육 학위 인증시스템을 통합하는 한편, 초·중등교육에 대해서도 대안적 학력 인정체제가 마련돼야 한다. 이 모든 것을 포괄하는 시스템으로서 국민기초능력 인증을 총괄하는 `학습 계좌제’가 필수적으로 요청되고 있다. 고등학교 졸업생들의 진로를 보면 5:3:2의 비율로 4년제 대학, 전문대, 취업을 선택한다. 이런 특성을 고려하지 않은 채 이들에게 획일적인 교육과정을 강요하는 것은 무리이다. 졸업 자격을 제한하는 것을 전제로 학문 중심 교육과정을 제공하는 고등학교와 함께 실용 지식 중심 교육과정을 제공하는 고등학교도 필요하다. 또한 대부분의 고등학교들을 특수목적 고등학교로 전환하고 `특수목적’에는 현재의 외국어, 과학, 예술뿐만 아니라 물리과학고, 정치경제고, 철학역사고, 방송문화고 등 대부분의 대학 학과 영역들이 포함돼야 할 것이다. 초·중등학교 교육의 도전과 미래의 체제 개혁을 위한 전략 낮은 봉급, 과중한 업무 등과 같은 열악한 근무상황, 재교육의 부족, 학급당 많은 학생수, 능력 있는 학생들이 교사라는 직업에 흥미를 가지지 않는 경향, 교사들이 주요 정책 결정에 참여하지 못하는 현실 등은 교사들의 근로 의욕과 전문성 개발에 부정적 영향을 미친다. 아시아 지역의 학교 교육을 향상시키기 위해서는 우선 교육 목표를 완성된 인간의 개발과 잠재력 성취를 위한 인간적 목표로 변화시켜가야 한다. 성공적이건 그렇지 않건 간에 이전에 교육혁신 경험으로부터 얻은 교훈도 반성해야 한다. 또한 외국의 국제적 경험을 창의적으로 차용해 적용할 필요가 있다. 학생 중심으로 학습 내용과 방법도 근본적으로 재조직해야 한다. 교육 혁신은 교사의 참여 없이 이루어질 수 없다. 교육 혁신에 능동적으로 참여하고 교육과정을 변화시키기 위한 교사들의 훈련과 전문성 개발이 필요하다. 미래의 초·중등 교육의 질은 헌신적이고 전문적인 교사에게 달려있다. 미국의 실용적 교육과 학습평가:한국의 초·중등교육의 미래에 대한 전망 세계의 다른 나라와 마찬가지로, 한국도 미래 교육의 성장과 발달은 그 나라의 교육 체제의 질에 의존한다고 것을 깨닫고 있다. 그러나 한국의 교육과정, 설명과 판서 중심의 교수방법은 교사 중심적이고 기계적 학습이라는 비판을 받고 있다. 이런 교수 방법은 미래에 학생들이 부딪히게 될 복잡한 문제를 해결하기 위해 필요한 다양한 사고를 제공하지 못한다. 미국에서는 구성주의, 협동학습, 탐구학습과 발견학습, 상황중심 교수-학습 등 4가지 실제적 교수법이 널리 사용되고 있다. 또한 각 주에 따라 새로운 평가형식이 사용되고 있는데 교사들은 전통적인 필답평가를 넘어서 구술평가, 관찰법을 점차 많이 사용하고 있다. 미국의 이러한 새로운 접근법들은 한국 상황에 맞게 수정될 수 있을 것이다. 한국 학교를 3주간 둘러본 미국교육자들은 “어떤 나라도 한국보다 교육열이 높지 않다”고 말했다. 이러한 교육열은 한국의 초·중등 교육의 미래를 매우 밝게 할 것이라고 확신한다. 프랑스 교육제도에 대한 평가와 전망 교육환경의 지역간 불균형 사이에서 어떻게 기회의 재균등을 이룰 것인가, 국어나 수학에서 기초수준도 습득하지 못하는 학생들이 양산되는 상황에서 교육의 형태와 수준은 어떻게 할 것인가, 출생률 변화에 따라 퇴직교사를 얼마나 충원하고 어느 과목에 몇 명을 배치해야 할 것인가, 교육제도의 분권화와 교육기관의 자율성은 어느 선에서 유지해야 할 것인가 등은 프랑스 교육의 주요 변화와 문제이다. 성과에 비해 턱없이 높은 교육비용에 대해 국회와 시민들이 국가 교육에 해명을 요구함으로써 프랑스 교육기관들은 학교운영계획과 일련의 성과지표, 실적보고서를 매년 제출하려 준비하고 있다. 교육제도의 분권화와 이에 따른 자율성으로 인해 학교의 평가과정이 필요하게 되었지만 교육에 있어서 성과란 무엇인가, 어떻게 측정할 것인가, 성과가 좋지 못할 때는 어떠한 제재를 취할 것인가에 대해서는 많은 의문점을 낳고 있다.
2004년 10월 11일 한국교육신문 `우리국사교육의 현황’이라는 제목으로 교육부 이충호 장학관이 기고한 글을 읽고 몇 가지 문제점을 말하고자 글을 쓴다. 이 장학관은 고등학교의 국사 교육이 1학년까지는 필수이고 2,3학년에 가서는 한국 근현대사를 선택하기로 되어 있는 점을 아주 높은 수치로 제시하며 국사 교육이 잘 되고 있음을 강조했는데 사실은 그렇지 않다. 아무리 필수로 가르치게 한다지만 6차 교육 때보다 교과서의 양이 늘어난 상황에서 오히려 수업시수는 6차 때에는 6단위에서 7차에서는 4단위로 2단위가 줄었다. 중학교에서 이미 다 배우고 고등학교에 진학하는 학생들의 국사 실력이기에 어느 정도는 알고 있으리라고 생각하는 선입관은 위험한 것이다. 국사용어 하나하나를 다시 가르쳐야 한다. 선수 학습을 시켜 수업의 진행을 조금 빨리 하려고 해도 국·영·수 공부에 많은 시간을 사용하기 때문에 현실적으로 강요할 수도 없는 일이다. 정상적으로 수업을 했을 때 1학년에서 필수라고 하여 진행되고 있는 국사 수업은 1년 동안 진도도 다 나가기 어렵다는 것을 알아야 한다. 가르쳐야 할 내용은 많은데 수업시수는 줄었으니 어떻게 정상적으로 수업을 할 수 있겠는가. 또한 국사는 기초적으로 어느 정도 암기를 해야 할 내용들이 있다. 적은 시간으로 수업시간에 부분적으로라도 확인을 하고 진행을 해야 하는데 현실적으로 이렇게 하지 못하고 있다. 더욱이 외우기 자체를 학생들이 싫어하고 있기에 다소 강제적으로 시키지 않으면 하지 않게 된다. 게다가 국사라는 과목이 필수로 수능에 적용되는 것이 아니라 이과는 아예 적용을 하지 않고 있고 문과도 선택으로 되어 있어 이 장학관의 지적처럼 선택하는 학생이 불과 14만여명밖에 안되는 실정이다. 아마 앞으로 이대로 가면 더 많이 줄어들 것이라 생각한다. 이러한 역사 교육으로는 국제 경쟁력에서 뒤질 수밖에 없다. 국가를 대표하여 외국으로 나가는 분들의 역사의식부터 절반 수준인 것 같다. 이러니 자국의 역사를 알고 우리에게 달려드는 주변국들에 대응할 자세가 제대로 나오지 않는 것이다. 한국 근현대사도 마찬가지다. 전국 85%의 학교가 선택해 수업을 하고 있다고 하는데 이것은 구색 맞춤이라고 생각하면 된다. 수능에서 17만여명밖에 선택하지 않는다는 점만으로도 증명되는 사실이기 때문이다. 50만여명 이상이 수능을 보게 되는데 이중에서 국사는 14만여명, 근현대사는 17만여명이 선택한다는 것은 우리 국민들의 역사의식을 점점 낙후 시키는 일일 것이다. 문·이과 관계없이 국사과목이 수능에서 선택이 되었다는 것, 총괄적으로 역사를 배우지 않고 한국 근현대사를 별도로 선택해 가르치게 했다는 것, 대학에서 국사를 선택으로 취급하고 있다는 것, 이 모든 것들이 국사교육의 약화를 가져왔고 국제 경쟁력에서도 열세가 될 수밖에 없었다고 생각된다. 교육정책을 연구할 때 현실을 좀더 많이 적용을 했으면 좋겠다. 단일민족국가에서의 그 나라의 역사와 국어 교육은 아무리 강조해도 지나치지 않다고 생각 한다.
한국교육신문은 9월 26일자 사설을 통하여 국사교육의 부실에 대해 강하게 우려한 바 있는데 이것은 시의적절한 자세라고 본다. 이 사설에 대한 보완 설명으로 오른 10월 11일자 신문의 교육부 이충호 장학관의 글은 전체적으로 올바른 설명이었지만 현실적으로 답답함을 가지게 한 몇 가지 문제가 있음을 지적하고 싶다. 교육과정에 편성되어 있다고 정상적인 학습이 이루어진다고 생각한다면 너무나 현실감이 부족한 것이다. 예를 들어 3학년 자연계열에 사회과 필수 이수과목으로 한국 근현대사를 설정했다고 하자. 수업을 안 해본 사람을 그 고통스런 심정을 알 수 없을 것이다. 학생들은 필요도 없는 과목을 내신 때문에 할 수 없이 듣고 있으니 시간이 아깝다고 여기고, 교사는 학생들의 호응이 전혀 없는 속에서 1시간을 가르쳐야 하니 지옥이 따로 없는 상황이 연출된다. 문과 계열이라고 상황이 다르진 않다. 과학수업이 되지 않는 것은 말할 것도 없고 사회과 과목이라 해도 11개 선택과목 중에서 자신이 필요한 1개에서 4개까지를 선택하도록 되어 있다. 평가에 이르면 문제는 더욱 심각한 양상을 보이게 된다. 학생들은 내신이 필요하니 시험공부는 하되 불평을 늘어놓고, 교사는 시험을 치르게 해야 하나 평가기준을 정하는데 어려움에 봉착한다. 다음으로 국사를 일주일에 2시간씩 가르치게 되어 근현대사 교육까지 별 무리가 없다는 부분이다. 사회과 교과목 중에서 교과서의 분량과 주당 시간을 보면 다음과 같다. 윤리 207페이지 주당 1시간, 사회 351페이지 주당 3시간, 국사 435페이지 주당 2시간. 일주일에 2시간으로 400여 페이지를 소화하자면 일방통행식 수업이 될 수밖에 없는데 이것은 7차 교육과정이 가장 지양하는 수업 형태가 아닌가. 선택과목으로 되어 있는 한국근현대사 부분까지 진도를 나가는 경우는 거의 없으며 시간도 그렇게 되지 않는다. 또 대학은 11개 사회과 선택과목 중 적게는 1개에, 많게는 4개 과목만을 요구함으로써 문과 계열이라 해서 굳이 국사나 한국근현대사와 같이 분량이 많고 어려운 과목을 할 이유도 없다. 이런 이유로 공대, 의대, 자연대로 진학하는 전체 고등학생의 50% 이상이 국사에는 무관심하고 근현대사에 대해서는 단편적인 지식마저 없는 상태로 고등학교를 졸업하게 되는 것이다. 문과 계열의 많은 학생과 이과 계열 학생 전부가 자국의 역사에 무관심하거나 문외한인 채 졸업하는 것이 과연 한국 사회가 추구하는 교육의 목표인지 묻고 싶다. 교육과정 편성은 세계적, 보편적 발전 과정에 따라야 하지만 그 나라만이 가지는 독특한 문화적, 역사적 과정을 반영하는 것도 매우 중요한 점이라고 본다. 수없이 많은 외침을 겪고 오늘날에도 세계적 불안지대로 간주되고 있는 우리가 이러한 역사교육 시스템을 가지고 어떻게 나라의 앞날을 설계할 수 있겠는가. 우리의 글과 역사를 청소년들에게 바르게 가르치는 것은 그 무엇보다도 중요한 교육적 소명임을 잊어서는 안 되겠다. 중국과 일본의 역사 왜곡을 나무라기 이전에 우리가 우리의 역사를 어떻게 가르치고 계승하고 있는지 돌아봐야 할 시점이라고 본다.
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