유보통합은 오래된 미래, 행정통합부터 실천을

2022.05.06 10:30:00

유아교육과 보육의 통합, 즉 유보통합이 차기 정부에서 본격 추진될 전망이다. 윤석열 당선인의 핵심 교육공약이기도 하다. 유보통합이 처음 거론된 것은 김영삼 정부의 5.31 교육개혁에서부터다. 이후 역대 정부는 유보통합의 필요성을 인정하고 실현하는 데 많은 노력을 기울였으나 쟁점만 부각시켰을 뿐 성공에 이르지는 못했다.

 

유치원과 어린이집은 영유아를 대상으로 한다는 점에서 공통점이 크지만, 출발점·목표·지향점을 달리하면서 상이한 경로로 발전해 왔다. 이 같은 이원체제 속에 갈등과 반목을 거듭하면서 지난 수십 년을 지냈다. 하지만 이명박 정부에서 누리과정을 처음 도입하고, 이후 정부에서 본격적인 예산 지원이 이뤄지면서 유보통합의 여건은 한층 성숙해졌다.

 

유보통합은 영유아에게 양질의 교육과 보육서비스를 제공하기 위해 실현해야 할 과제이다. 동시에 유아 공교육체제 구축을 위한 필요조건이기도 하다.

 

이번 호는 지금까지 진행되어온 유보통합의 역사와 현황을 살펴보고 유아교육계와 보육계의 입장을 들어본다. 또 유보통합을 이루기 위해 극복해야 할 과제는 무엇인지, 그리고 그 방법론은 어떻게 전개하는 것이 바람직한 것인지 전문가들의 의견을 모아본다. 이와 더불어 유아 공교육화를 위한 추진방안도 함께 모색해 본다.

 

 

들어가며

차기 정부에서 추진하게 될 유보통합 정책은 윤석열 당선인의 공약을 중심으로 이루어질 가능성이 높다. 윤석열 정부는 ‘공정’과 ‘상식’으로 만들어가는 새로운 대한민국을 필두로, 돌봄정책과 함께 어린이집과 유치원 교사 처우 개선 및 단계적 유보통합을 추진하고자 하고 있다. 그러나 초기 공약들이 구체화되어 있지 않아, 국정과제로 가기에는 다양한 논의가 필요할 것으로 보이며, 정책을 정련하는 과정이 필요할 것으로 보인다.

 

과연 윤석열 정부의 단계적 유보통합은 가능할까? 윤석열 정부의 유보통합 정책이 실현가능하려면 어떻게 해야 할까? 이미 박근혜 정부 시절 단계적 유보통합을 경험한 전문가들은 단계적 방안의 실현가능성에 의구심을 갖기도 한다. 정책은 정치와 맞닿아있고, 정치는 생물이므로, 단계적 방안들은 어느 시점에서 정치환경에 따라 예산이 축소되어 애초 목표와는 달리 시행되지 않을 가능성도 높기 때문이다. 이런 환경에서 우리는 유보통합을 어떻게 실현해 나갈 수 있을까?

 

윤석열 정부의 유보통합의 필요성

윤석열 정부의 공정과 상식의 비전을 교육에 적용해보자면, 균등하게 교육받을 교육권의 제공, 자신의 적성이나 호기심을 충분히 성장시킬 수 있는 개별화 교육기회 제공이라고 볼 수 있다. 유아교육과 보육체제의 분리로 유치원과 어린이집을 선택하는 영유아들의 교육과 보육의 격차가 있고, 심지어 어린이집을 선택하는 3~5세의 경우에는 의무교육 대상자임에도 의무교육을 받지 못하고 있다. 윤석열 정부의 공정과 상식에 기반한 국가교육철학을 실현해보자면, 영유아부터 평생교육까지 대한민국의 미래인재양성을 위한 밑그림을 제대로, 그리고 통합된 유아교육과 보육의 체제하에서 보다 다양한 교육기회를 제공하는 것이 중요할 것이다.

 

유보통합의 당위성에 대한 이론적 논의는 유보통합의 역사만큼이나 오래도록 이야기되어왔다. 그러나 필자는 특히 윤석열 정부 5년은 유아교육과 보육분야에서는 매우 중요한 골든타임이며, 반드시 유보통합은 이루어져야 한다고 생각한다. 지금의 시점에서 유보통합을 꼭 해야 하는 이유들을 정리하면 다음과 같다.

 

첫째, 윤석열 정부 향후 5년은 저출생, 인구구조의 변화 등을 고려하는 교육 신체제를 구축해야 할 결정적 시기이다. 이제 우리나라는 2019년 합계출산율이 0.92명으로 합계출산율 1명 미만 국가가 되었으며, 2020년 0.8명으로 초저출생 시대로 접어들고 있다(통계청, 2020). 2026년 전체 초등학생 연령이 될 아동은 약 212만 명이고, 2020년 초등학생 연령대인 만 6~11세 아동은 약 277만 명으로 예상되고 있으며, 2026년에는 현재보다 초등학생 연령이 될 아동이 65만 명 감소할 것으로 예상되고 있다. 학급당 학생수를 20명으로 가정할 시 초등학생 65만 명 감소 시 학급수는 3만 2,500학급 감소(유휴교실 3만 2,500개 발생)할 것으로 예상되고 있다. 유치원의 경우, 2026년에는 2020년 유치원 학급수 36,634개의 88.7%인 32,500개 학급을 초등학교 학생수 감소로 인한 초등학교 유휴교실로 충당 가능한 수준이 될 것으로 예측되고 있다. 이러한 인구변화로 추후 10년 이내에 사립유치원 폐원, 국·공립유치원 통폐합 및 소인수 학교에 대한 대책 마련이 필요하고, 어린이집과 통합하여 기관 이용률을 추정할 수밖에 없는 상황이 되었다. 즉 5년 이후, 인구절벽시대의 소수 영유아들에게 양질의 교육과 보육을 어떻게 제공할 수 있을지에 대한 논의가 이루어져야 하고, 5년 안에 이를 대비해야 한다.

 

둘째, 국가수준의 자격을 갖춘 교사 양성관리 및 유치원과 어린이집 재원 지원의 합리적 루트 마련을 위해 유보통합이 필요하다. 교육의 질은 교사의 수준을 뛰어넘을 수 없다. 국가자격을 갖춘 유아학교체제로 정비하고, 동일연령의 유아들에게 양질의 교육과 보육을 제공할 수 있도록 체제개편을 서둘러야 한다. 또한 누리과정 지원금은 임시회계체제 아래서 지원되고 있으며, 어린이집 지원의 법적 근거가 약하다. 유보통합을 통해 일원화된 체제하에서 양질의 교사제도를 확립하고, 유아학교체제에서 재정지원 시스템을 만들어 나가야 한다.

 

셋째, 코로나 19 팬데믹과 기후위기 등의 변화에 대응하는 안전하고 지속가능한 새로운 미래유아학교 체제가 필요하다. 재난 지속 상황에서의 유치원과 어린이집의 영유아들의 발달격차나, 교육과 보육의 사각지대에 있는 취약 영유아에 대한 관심이 높아지고 있다. 새로운 전염병의 시대가 도래하더라도 교육과 보육의 통합된 체제하에서 안전하고 지속가능한 교육과 보육을 제공하기에 더 많은 자원이 있는 교육부 중심의 미래유아학교 체제를 구축할 필요가 있다. 교육부의 많은 안전 관련 지원으로 보다 안전하고, 교육격차를 줄일 수 있는 환경을 마련해나갈 수 있을 것이라고 판단한다. 미세먼지 대응, 안전한 무상급식 제공 등 유아를 위해 최적화된 유아학교 구축이 필요하다.

 

넷째, 장애영유아의 의무교육권을 되찾아주기 위해 유보통합을 통한 유아학교 체제 구축이 필수적이다. 국가가 책임지는 교육과 보육환경 체제개편을 통해 영유아의 출발선 평등교육과 돌봄을 제공해야 하는 중요한 시기라고 볼 수 있다. 유-보 통합적 지원체계 구축을 하여 유-보 분리체제에서 사각지대에 있는 취약 영유아를 위한 정책방안 마련이 필요한 실정이다. 특히 3~5세 장애영유아는 의무교육대상자임에도 어린이집을 선택하게 되면 의무교육지원의 사각지대에 빠지게 된다. 의무교육에서 중요한 양질의 교사 배치와 학급구성 및 예산지원 등의 측면에서 장애영유아의 유-보 격차는 상당히 크다고 볼 수 있다. 실제로 이를 해결할 수 있는 방법은 유보통합뿐이다.

 

다섯째, 유아교육과 보육계의 유보통합 찬반논쟁을 고려할 때, 정치학적 관점에서 적기이다. 과거 유보통합은 어린이집이 반대하였으나, 현재는 어린이집 현장이 더 적극적이다. 한어총의 약 90%가 교육부로의 유보통합에 찬성하고 있다. 유치원 쪽은 유아를 중심에 두고, 연령별 이원화를 전제할 때 유보통합에 찬성하는 입장이다. 이러한 주장은 충분히 조정가능한 주장들이다. 박근혜 정부 때까지 교육부로의 통합에 서로 동의해왔고, 이러한 연대감은 지금까지 이어져왔다고 볼 수 있다. 문재인 정부에서 유보 격차완화로 유보통합이 적극적으로 논의되지 않았으나, 유아교육 공공성 강화 정책을 통해 유아학교가 다시 화두가 되었으며, 유보통합 논의들이 다시 활발하게 논의되기에 이르렀다. 복지부 또는 제3의 부처나 ○○청으로의 통합을 주장하는 소수의 의견들이 제안되고는 있으나, 직접 영유아를 보육하는 현장전문가들이 교육부로의 통합을 강력하게 요구하고 있으므로, 이상의 주장들은 설득력을 얻고 있지 못하다. 이에 지금이 정치학적으로 적기이다. 유아교육과 보육이 모두 교육부로의 통합을 요구하며, 조금씩 양보하면서 걸음걸이를 맞출 수 있다면 역사를 바꿀 수 있다.

 

유보통합의 방향: 선부처 통합 _ 3단계 통합을

첫째, 유보통합의 목적을 분명히 하고, 구성원들의 합의를 이루어내야 한다. 유보통합은 미래세대의 교육평등성과 수월성의 조화를 고려하며, 유아교육과 보육체제개편의 틀에서 고민되어야 한다. 이에 기존의 유-보 격차와 유아교육과 보육의 질 제고 패러다임을 넘어 미래세대를 고려한 유-보 체제개편이 필요하다고 볼 수 있다. 유아교육과 보육체제 개편은 더 나은 유아교육과 보육환경 마련을 통해 영유아의 개별화교육이 실현되어 창의적인 역량을 길러내는 수월성의 개념, 유아교육과 보육의 격차를 줄이는 교육평등성의 개념이 조화를 이루면서 실현될 수 있도록 기획되어야 한다.

 

둘째, 교육부로의 선부처 통합과 3단계 단계적 통합방안을 고려해야 한다. 1990년대 이후 저성장 시대의 경제상황과 사회구조를 고려할 때, 소수의 아이들 대상으로 창의교육·경험교육을 영유아기부터 시작하고, 이에 투자해야 하는 때이다. 개별화교육·학습·경험·창의·아이디어를 이끌어낼 수 있는 작업은 교육이 할 수 있으며, 교육이 복지와 보육을 이끌어 교육과 보육의 질을 높여나가야 한다.

 

보건복지부의 보육업무를 하는 보육 3과는 인구정책실에 속해있고, 교사를 양성하거나 교육을 하기 위한 목적으로 실이 구성되어 있지 않다. 유아·학생의 교육을 위해 만들어진 교육부에서 이를 담당하는 것이 유아의 성장과 발달에 보다 적합하다. 또한 제3의 부처나 새로운 청을 만드는 것은 비효율적일 수 있다.

 

 

교육부로의 선부처 통합을 통해 우선 부처를 일원화하고, 추진단을 만들어 행정통합을 먼저 하는 것이 가장 현실적이다. 정부조직법을 개정하여 복지부의 보육업무를 교육부로 이관하고, 2022년 첫해에는 유아학교로 명칭을 변경하고, 교육부와 복지부 담당자들이 전문가들과 함께 유보통합 구체안을 수립해 나가야 한다. 1부처 2체제 형식을 유지하면서 비용을 최소화하고, 현행 시스템을 유지하면서 혼란을 줄이며 의견을 모으는 1단계가 필요한 것이다. 2023년에서 2025·2026년까지 영유아학교 시스템을 구축하여 교사자격·시설·법·거버넌스·전달체계·행재정 등의 제도를 정비하도록 하며, 2026년 영유아학교로 일원화하여 완전 무상교육을 지방재정교부금을 통해 안정적으로 이루어낼 수 있도록 기획해 보는 것이다.

 

실현가능성: 과거에서 선례를 찾고, 시대적 상상력을 감미하라!

첫째, 2022 단계별 유보통합은 박근혜 정부 시절의 유보통합 환경과 상황이 같기도 또 다르기도 하다. 박근혜 정부 시기 교육부로의 통합에 유아교육과 보육이 모두 합의하였으나, 실행만 남겨두고 실천되지 못하였다. 박근혜 정부 시기 교육부로의 유보통합시 정부조직법 개편을 했던 선례를 타산지석으로 삼고, 현재 시점에서 상상력을 더해야 한다. 박근혜 정부 시절 유보통합이 어려웠던 이유는 탄핵을 제외하고 어떤 이유에서였는지 철저한 분석이 필요하다. 인수위 시절 정부조직법을 개정하여 교육부로 행정통합을 하는 방법이 가장 최적이나, 현재 인수위가 준비되지 않았다면, 부처를 우선 일원화하고, 부처 내에서 이해관계자들의 의견을 조정하고, 새로운 시대에 알맞은 체제개편을 함께 수행해나가야 한다.

 

둘째, 0~만 5세 통합과 유아학교 명칭 변경을 고민해야 한다. 현재 정치학적 지형도를 살펴보면, 오히려 어린이집 현장에서 유보통합을 보다 강하게 요구하고 있다. 어린이집은 0~만 5세 통합을 고려하지 않는다면, 유치원은 유아학교로의 명칭 변경이 이루어지지 않는다면 반대할 가능성이 높다. 이 두 가지 쟁점을 캐스팅보트로 두고 유보통합을 유연하게 진행한다면, 큰 무리 없이 유보통합은 가능할 것이라고 판단된다. 빠른 행정통합으로 갈등을 줄이고, 함께 미래유아학교 체제하에서 대한민국의 미래를 그려나가는 것이 현명하다.

 

나가며

유보통합은 오래된 미래이며, 이미 우리 안에서 변화하기 위해 훨씬 전부터 우리 내부에 들어와 있었다. 유보통합을 유아교육과 보육의 미래를 열어가고, 교육과 보육개혁을 위한 디딤돌로 만들어가야 한다. 다행히 제20대 대통령인수위원회의 과학기술교육분과에서 유보통합을 다루고 있으며, 교육부 중심으로 미래 그림을 그려가고 있다. 추후 어떤 정치적 흐름을 타게 될지 모르나, 유보통합은 미래세대 영유아의 교육과 삶, 보육과 돌봄의 질이 한 단계 상향되어야 하고, 교육과 보육공동체, 나아가 한반도 미래를 위해 고민해나가야 한다. 유보통합이 가능하려면, 바로 지금 우리 안의 변화를 실천할 수 있도록 목소리를 내야 한다. 교육의 테두리에서 초·중등교육과 연계되면서도 보육과 돌봄, 지역사회와 연계되는 새로운 변화를 기대한다.

박창현 육아정책연구소 미래교육연구팀장
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