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초·중등 교육 지배구조 개편 방향

교육대통령을 바란다 ③

만일 국가교육위원회가 만들어진다면 법적 지위는
별개의 국가기구로 하는 것이 독립성 유지를 위해 바람직하다.
단, 그 의결 범위를 국한해 교육부와의 업무 중복을 피할 필요가 있다.

교육공약 중에서 향후 가장 큰 영향을 미칠 공약은 교육정책 결정권을 갖는 교육 지배구조에 관한 공약이다. 일부 후보 진영에서는 정책결정권을 갖는 국가교육위원회를 신설하겠다고 공약하면서도 국민적 합의와 많은 논의가 필요한 학제를 비롯한 중요한 교육공약도 함께 발표해 국가교육위원회의 정책결정권을 부정하는 상호 모순된 공약을 발표하고 있다.

그동안 교육정책의 잦은 변경, 일관성 결여, 정책 독점, 갈등 심화 등의 많은 문제가 이런 대선 공약 개발 절차와 적용에 기인하는 부분이 크다는 점을 생각할 때 어쩌면 가장 바람직한 교육공약은 졸속 교육공약 개발과 이를 그대로 국정 지표에 반영하는 행태를 중단하겠다고 선언하는 것일 것 같다.

교육부의 상급기관 행세하는 청와대

중앙정부 조직과 관련해 가장 초점이 되고 있는 것은 교육부 폐지 여부, 권한 축소, 그리고 합의제 기구 신설이다. 그러나 이런 논의가 놓치고 있는 것이 있다. 대통령의 막강한 권한과 대통령의 의지를 관철하기 위해 모든 역량을 동원하는 청와대의 존재다.

잦은 정책변경과 같은 문제의 뿌리는 실질적 결정권을 행사하는 주체와 조직은 뒤에 숨어 있으면서 책임만 교육부가 지도록 한 구조에 있다. 정책의 일관성이 유지되지 못한 것은 장관이나 관료의 탓이라기보다는 대통령과 청와대를 비롯한 정치권의 탓이다.

자의적으로 행사하는 장관 임면권을 가진 대통령이 자기 생각을 관철하고자 하는 상황에서는 특별한 경우가 아니면 장관은 대통령의 아바타처럼 행동할 수밖에 없다. 그동안 교육부장관은 유독 자주 바뀌었는데, 어떤 사태가 발생했을 때 이를 책임지는 희생양으로 삼기 위한 경우도 있었지만, 대통령의 뜻을 제대로 받들지 않았을 때 예고도 없이 장관을 바꾼 일도 빈번했다.

대통령 참모기구인 청와대는 교육부의 상급기관처럼 행동한다. 교육부의 한 관계자의 말에 따르면 박근혜정부 초기에 청와대가 교육 정책안을 교육부에 전달하면서 “교육분야 국정과제는 대통령이 자구까지 검토한 것이니 수정의견을 내지 말고 그대로 집행하라. 장관이 새로 임명됐다고 해 교육부 차원에서 새 정책을 추가하지 말고 국정과제 완수에 총력을 집중하라”는 취지의 말을 전했다고 한다.

현 상황에서는 집권당과 대통령이 자신들의 의지를 밀고 가기 위해 청와대와 대통령이 임명하는 장관을 활용하고자 할 것이다. 따라서 정책의 일관성·연속성·안정성 확보의 실패 등의 문제를 완화하고자 한다면 교육부보다 오히려 장관 임면권 행사 방식, 장관 임기 실질적 보장, 교육부와 청와대의 관계 재정립 등이 더 중요한 쟁점이 돼야 할 것이다.

독립적 국가기구 필요

만일 국가교육위원회가 만들어진다면 그 역할, 조직, 구성 등이 어찌 돼야 할 것인가를 제시하면 다음과 같다.

법적 지위는 금융통화위원회처럼 별개의 국가기구로 하는 것이 독립성 유지를 위해 바람직하다. 단, 그 의결 범위를 설립 초기에는 장기적인 논의가 필요한 과제와 사회적 조정이 필요한 의제로 국한해 교육부와의 업무 중복 문제를 해결할 필요가 있다. 교육부의 중·장기계획 수립 권한, 일부 의결권 등을 국가교육위원회에 넘기더라도 교육부의 위상은 부(部)의 수준으로 유지하는 것이 교육 발전, 타 부처와의 조율, 그리고 체계적인 집행 차원에서 바람직하다.

위원회 구성은 협치의 관점에서 다양한 집단에 전문가 추천권을 주되 정쟁의 장이 되지 않도록 위원이 갖춰야 할 엄격한 전문성의 기준을 법에 명기해야 한다. 교육문제 중에는 다양한 부처와 함께 힘을 모아야 해결 가능한 문제가 많으므로, 관련 부처 장관을 비상임위원으로 임명해 관련 의제를 다룰 때에는 반드시 참석하도록 할 필요가 있다.

의결권에 관해서는 필요시에는 위원회가 결정권을 행사하는 것이 아니라 사안별 결정 과정, 결정 과정 참여자, 결정 방법 등을 정하는 역할을 하도록 기능을 특화할 필요가 있다. 또 분과위원회 위원도 관련 사안에 대해 의결권을 부여할 필요가 있다. 사무처에는 교육부 직원을 파견하되, 필요시 유관부처 직원도 파견할 수 있도록 열어둘 필요가 있다. 타 기관과의 관계에서는 위원회의 의결 결과가 법적 구속력을 갖도록 하는 것이 타당하다.

지방교육자치 구조 개편도 고려해야 

지방교육자치단체의 지배구조 개편도 함께 고려해야 한다. 교육부와 시·도교육청 간의 관계는 교육자치가 확대되도록 법령과 제도를 대폭 개선할 필요가 있다는 주장이 있지만, 반대의 주장도 있다. 장관과 교육감 양자 사이의 사무배분, 자치사무의 모호성, 장관의 부령 제정에 의한 지방교육행정 개입, 장관의 포괄적 권한 행사 등의 사안에 대해 국가교육위원회 차원에서 해결책을 제시해야 할 것이다.

장관과 교육감의 갈등 문제 해결을 위해서는 위원회의 논의를 바탕으로 국민의 교육권 보장, 헌법상 규정된 교육 이념 또는 교육의 기본 원리에 부합하는 권한 행사의 범위 명시화와 교육관계 법·제도 개선 등이 필요할 것이다. 지방자치법에 있는 분쟁조정위원회를 위원회 내에 둘 필요도 있다.

대선 초기에는 국가교육위원회 설치를 주장하던 대선 주자가 당 후보가 되고 승산이 커지면 슬그머니 이 주장을 거둬들이거나 약화하는 경향을 보이듯이 지방교육자치단체의 권한 강화에 대해서도 유사한 경향을 보일 가능성이 있다. 지방교육자치단체의 권한을 강화하는 것이 바람직한지, 바람직하다면 어떤 과정을 거쳐서 어느 정도까지로 하는 것이 바람직한지, 그 부작용은 무엇이며 이를 완화하기 위한 대응책은 무엇이고, 이 대응책 마련이 가능한 것인지 등에 대한 논의를 충분한 시간을 갖고 진행해야 할 것이다. 국가교육위원회가 신설된다면 이런 논의를 진행할 적합한 기관이 될 것이다.